打造一流营商环境研究——以福州市工程建设项目审批制度改革实践与探索为例

摘要：结合福州市近年来工程项目审批制度改革工作实践，回顾改革历程，总结福州经验，反思痛点难点，探讨未来思路对策，努力打造一流营商环境。
关键词：工程建设；行政审批；改革创新
1引言
2015年以来，国务院“放管服”改革会议多次提出，工程项目审批与实际建设之间存在多种问题，如：（1）投资下行状态下，即便投资到位、项目审批完成，仍呈现未开工的消极形势；（2）投资领域审批要件、程序、环节等必要性元素经历压缩后仍显繁杂；（3）市场准入限制较多，上行监管制度与下方权力不匹配，制度性交易成本变相增加，影响社会创业创新积极性；（4）部分政府机构放权减权力度较小，市场直接干预度较大，普遍增加隐形审批之疲累等。
2福州改革历程
2.1试点推动改革
2018年，国务院部署在北京、天津、上海、厦门等15个城市和浙江省等16个地区进行试点改革，精简房屋建筑、城市基础设施等工程建设项目审批全过程和所有类型审批事项，推动流程优化和标准化。福州市作为福建省会城市，积极响应、同步推进此项工作，成立组织架构、构建工改系统，建立规章制度，梳理许可事项，优化审批流程，试水探索改革创新。
2.2全面铺开落实
2019年以来，住建部在试点基础上向全国推开工程建设项目审批制度改革。福州市按照规范要求，统一项目审批流程、统一信息数据平台、统一审批管理体系、统一监管督查方式，“四统一”各项改革任务得到了全面落实。至2022年，基本建立了全市统一的建设工程项目审批和管理体系，市场主体满意度提高到90%以上，办理建筑许可指标全国排名跃升至第1位。改革取得明显成效，企业和群众办事的可预期性和获得感显著增强，进一步激发了市场活力。
2.3持续深化创新
2023年，世界银行更新了“获得经营场所（即原办理建筑许可指标）”指标的评估标准，更加关注监管制度、公共服务以及环境可持续性、数字技术应用等；中央、省、市党委和政府的多份文件强调要求持续营打造市场化、法治化、国际化的一流营商环境。后疫情时代，福州市经济运行实现良好开局的形势下，经济复苏基础尚不稳固，工程建设项目审批制度改革在此背景中充满挑战，也对探索持续深化创新之路提出更高的要求和标准。
3创建“福州模式”
3.1福州改革成效
福州市持续深化工程建设项目审批制度改革工作，以不断提升市场主体和人民群众获得感、满意度为目标，以“环节最少、用时最短、成本最低”为方向，深化实施工程建设项目审批流程再造，不断提升审批服务效能。改革至今，社会投资住宅项目审批涉及手续及市场均得到压缩；项目落地时间位居全国前列；连续多年在住建部组织的第三方评估中走在前列，且2022年评估成绩名列全国城市第一，改革工作多次得到国家和省市领导肯定。
3.2主要工作措施
3.2.1标准化规范办理，精细化改革定位
（1）精心部署，把握改革方向
一是强化组织架构建设。福州市委、市政府精心部署，市本级主要领导亲自研究，扎实稳步推进改革，刀刃向内、自我革新。成立领导小组办公室，负责业务梳理、协调汇总及流程优化等，提升工程建设项目审批管理系统平台建设及日常监管工作。二是完善管服机制建设。建立工程建设项目审批服务“345”模式，充分发挥审批服务、业务协调及监督指导等“三大服务”职能，建立统一事项标准、统一办事入口、统一审批授权、统一审批发证的“四个统一”车间流水线式审批机制，运用督导亮灯、半月未办结报送、月度点评、定期考核、案例分析等“五项督导制度”，强化对工程建设项目审批全过程督导，打造“能办事、快办事、办成事”的工程建设项目审批服务。
（2）放管明确，审批清单明晰
梳理形成“7个清单+1个咨询室”的工程建设项目审批服务模式，加大减、放、并、转、调力度。一是根据不同项目类型特点，形成各类“建设项目保留事项清单”；二是通过行政机关主动服务或内部征求意见等方式，形成“取消的审批服务事项清单”；三是通过信息共享、并联办理取消了不必要的申请材料，形成“取消的申请材料清单”；四是根据项目的繁简程度制订个性化审批流程，豁免了一批公开出让用地、小型项目的审批事项，形成“豁免审批服务事项清单”；五是将同一部门、同一阶段实施的事项实行合并办理，形成“合并办理事项清单”；六是通过加大简政放权改革力度，形成“中介服务事项清单”；七是通过梳理各单位在不同阶段的审批事项，形成“告知承诺制的审批服务事项目录”；八是设立“项目审批协调咨询室”，主动服务建设单位，建立项目跟踪服务台账，实行“一对一”专办跟踪协调服务机制和领导包干制。
（3）明确流程，阳光透明审批
一是情景式审批。梳理工程项目审批流程图4.0版和13种不同类型项目“情景式”审批套餐，实现不同类型项目审批“挂图作战”；政府投资和社会投资房建类主流程审批时间均有所短，且简易低风险项目总流程审批仅需10个工作日。二是阳光下运行。“福州市建设项目前置事项特殊环节清单2.0版”，明确各审批事项的申报入口、前置事项、特殊环节、法定依据、办理时限，全流程40项（含市政公用服务）中工程建设项目审批共有24项涉及35个特殊环节。做到“清单之外无审批，平台之外无事项，申请材料不重复”，审批全流程纳入监管，动态进展随时可查。
3.2.2数字化共享办理，便捷化审批服务
（1）电子证照共享互认，材料精简信息可靠
利用电子证照数字化共享平台，通过“系统联通，证照互认”的机制，梳理形成29类“全省办事免提交证照清单”，清单中的电子证照从市工改系统等直接调取复用，不另要求建设单位再提供，进一步精简申报材料。
（2）中介服务规范管理，系统监管成果互认
“福州市行政审批涉及中介服务事项清单3.0版”纳入网上交易平台全程监管，同时对中介服务机构实行“一地入驻、全市通用”的服务模式，对中介服务结论形成“成果网上共享、部门主动调用”的运行机制，资料无需由建设单位另行提交。
（3）协同服务云上会商，远程踏勘高效便捷
一是协同服务，将多层级协同、多部门审批、多事项联办的审批服务事项进行整合，部门间高效联动，限时办结；项目的联合验收可在线分件后汇总生成完整的意见书。二是网上踏勘，项目现场可实现视频远程管理，解决实地现场踏勘中交通不便、位置难寻、人力反复、时间冲突等问题。三是云上会商，针对部分需要对照大容量图纸等申报材料或多个职能部门联动的项目，企业和审批部门在市级工改平台上，对照推进情况并实时答复。
（4）探索不见面式办理，工程审批足不出户
采取“全流程网上办理”及“双向快递”等形式，开展工程建设项目审批从申报、受理、审批、发证及存档等全流程“不见面审批”的改革实践探索。在立项用地规划许可、工程建设规划许可、施工许可、竣工验收等四个阶段已实现“不见面审批”600余项。
3.2.3便利化灵活办理，打造最佳体验
（1）逐步试点推行告知承诺制
一是出台《福州市人民政府办公厅关于印发福州市开展工程建设项目“清单制+告知承诺制”审批改革试点工作实施方案的通知》，重点对社会投资小型工业类项目、带方案出让土地项目、既有建筑改造工程等项目实施改革试点，大力推行告知承诺。二是试行施工图审查告知承诺制，对于规模较小、技术简单、质量安全风险较小的房建、市政项目免于施工图审查，由建设单位、设计单位提供质量保证承诺，经核实后即可申请办理施工许可手续。
（2）工规施工两阶段并联审批
针对政府投资总建筑面积在10000平方米以下的教育、医疗、市政公用类型项目，探索推行集成化审批，将工程建设规划许可阶段和施工许可阶段合并办理，由原先的四次申报转为一次申报，一窗受理、数据互通、并行开展。
（3）建立水电气网“共享营业厅”
推行供水、供电、供气和供网联办报装服务模式，同时设立“共享营业窗口”，通过“一口登记、一表申请、一窗受理、一网流转、一体踏勘”等“五个一”创新服务机制，实现数据“多跑路”，客户“少跑腿”，服务“全共享”，环境“更优化”，切实推进水电气网“洽谈即服务、开工即配套”的服务举措落地，将办理手续的时间压缩50%以上。
（4）体验员助力工改再提升
设立“工改体验官”岗位，从每年拍地并实际参与工程项目审批报建的企业中，选取一定数量的代表，聘请为工改体验官。通过政企合力，以市场主体的第一视角，为福州市工程建设项目审批全流程、各事项进行查缺补漏，优化提升。
3.3社会实际效益
3.3.1一张蓝图，统一空间规划
一是依托统一的国土空间基础信息平台，有机融合资源规划、建设、生态环境等14个部门的规划管理类数据共计三百多个图层，构建“覆盖全市、动态更新、权威统一、上下贯通”的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，支撑国土空间规划从编制、实施到监督管理的全周期、智能化管理；二是创新“一窗受理，协同会商”的业务办理模式，项目业主只需到窗口一次报件，相关部门即可进行在线并联审查，部门会商形成的意见“一张表”可直接作为依据，相比“函来函往”大大提高了项目审批效率；三是提前策划可实施项目，建立年度项目储备库，做到精准供地、有序开发，实现从“项目等地”到“高效供地”的转变，促进项目落地提质增效，提高土地节约集约水平。
3.3.2一个系统，项目共享管理
一是加强建设项目审批全过程信息共享，实现“一网通办、并联审批、全程监管”。通过福州市工改系统，纵向对接省投资项目在线监管平台、省统一身份认证平台、省工程建设项目审批管理平台及省级相关部门业务系统，横向对接市级相关部门业务办理系统及电子证照、可信文件等公共基础平台，实现全市工程建设项目审批统一平台，一网通办更便捷。二是实现电子印章互认，降低建设单位成本。建成企业数字证书和电子印章互认服务平台，实现15家国内数字证书兼容互认，26个工程审批相关业务系统接入互认平台，打破地区和行业壁垒。
3.3.3一窗受理，保障集成审批
一是持续推行“一窗受理、集成服务”改革，打破传统模式和部门藩篱，设立“投资建设类”综合服务窗口，开展工程建设项目审批服务业务“全窗通办”，进一步完善“前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件”服务模式。二是建立“市—县—园区”三级代办服务机制，创新打造“云代办”服务平台，将“网络申报、计划制定、协议生成、进度查询、业务流转、三级联动、信息共享、数据统计、问题分析、跟踪服务”集为一体，保障项目代办全过程的实时动态管理。
3.3.4一批做法，得到多方认可
建设项目全事项联合验收的做法得到了国家的肯定，在央视新闻全国推广；“分阶段办理建筑工程施工许可”具有“创新性”，被评选“2020-2021年度中国自由贸易试验区制度创新十佳案例”；“7个清单+1个咨询室”审批机制入选福建省第八批可复制创新成果；《福州市工程审批制度改革以审批的“减法”推动发展的“加法”》入选福建省发改委公布的优化营商环境工作典型案例；工程建设项目审批全流程“不见面审批”的做法，具有“推广性”，被省住建厅肯定并全省推广。
4难点痛点反思
4.1部分顽疾仍未解决，改革应当持续推进
通过日常监测、第三方评估、企业座谈等发现，当前仍然存在审批制度化规范化透明化不够，存有“体外循环”“隐性审批”等问题；部分审批环节仍然存在堵点，由部门碎片化管理向整体政府综合管理转变还需大力推进；部分区县仍存在信息孤岛问题，网上审批机制还不完善，工程建设项目审批管理系统的应用还需强化。
4.2法律法规修订迟缓，无法满足改革需求
部分法律法规更正修订不够及时，制约工程建设项目审批制度改革政策的试行与探索；个别工程建设项目审批制度改革政策与现行法律法规规章相冲突，导致基层实际操作无所适从。
4.3创新举措定义不明，政策缺乏支撑依据
《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》要求推行审批事项告知承诺制、容缺受理、中介服务、评估评审等事项，但目前对告知承诺制尚未有明确的解释与定义；在推行审批事项的告知承诺与容缺受理上，无上位法律法规予以支撑。
4.4改革力度前后不一，客观矛盾实际存在
深化“放管服”改革，全面推进工程建设项目审批制度改革，更多的发力点在“放”和“服”，核心的“管”未能全面跟上，改革与监管存在实际矛盾。如“压缩时限，提高审批便利度”与“全面审核，强化质量安全管控”之间存在客观矛盾，“推行容缺受理、告知承诺”与“完善监管体系、提升执法水平”之间存在成本矛盾，“创新理念”与“技术壁垒”之间存在迭代矛盾。
5未来思路对策
5.1进一步推进工程项目审批制度改革法治化
一是建立系统体系。将涉及建设工程审批领域的土地开发、城市规划、工程建设、消防化工、防灾减灾等方面的法律法规进一步整合、优化，建立以工程建设项目审批全流程管控为核心的法规体系，完善审批标准化、规范化、程序化制度建设。在系统法规体系未建立前，对于当前已发现部分部门上位法律法规存在的“依法打架”问题，由各部委对存有冲突或需要修订的，及时开展更新更正。
二是地方立法巩固。近年取得改革成效的一些地方性典型经验做法，得到市场主体肯定的，可由地方提炼条款标准进行立法巩固。如通过当地人民代表大会委员会制定本地区工程项目审批制度改革条例法规，解决工程审批过程改革中遇到的事项、环节和流程等“无法可依”的问题，对改革创新内容进行立法修订，从而保障工程项目审批制度改革工作“有法可依、有章可循”。
5.2进一步推进工程项目审批制度改革标准化
近年，国务院先后印发了行政许可清单、政务服务标准化规范化等文件，工程项目审批制度改革需进一步提升标准化制度化水平。
一是加强审批事项管理。优化完善工程建设项目审批事项清单，确保事项清单外无审批。同时，实施规范统一的审批标准，进一步完善本地区工程建设项目审批事项办事指南、申请表单等，细化量化受理审查标准，并向社会公开，加快实现同一事项无差别受理、同标准办理。
二是强化审批过程管理。加强工程建设项目审批窗口人员业务培训，增强窗口服务意识，严格执行首问负责、一次性告知、限时办结等制度。持续整治“体外循环”和“隐性审批”问题，严禁申报前增加预审、指定机构事先审查、线下预审线上补录等行为。
5.3进一步推进工程项目审批制度改革便利化
工程建项目审批涉及的部门多，提升便利化的关键是由部门碎片化管理向整体政府综合管理转变。
一是深化项目前期。进一步完善项目前期策划生成机制，探索推行“用地清单制”和标准地改革，在土地出让时把规划建设条件一并给到建设单位，避免建设单位拿地后重复论证。深化区域评估，成果经相关主管部门确认后及时公开，供建设单位免费使用，同时明确根据区域评估简化单个项目相应审批手续的具体情形和规则。
二是优化审批流程。统一规范会议审议情形及时限，减少非必要的政府会议审核程序。推动更多关联性强、办事需求量大的审批事项集成化办理，对可并联审批或协同服务的事项，探索试行“一件事一次办”。全面推行施工图联合审查机制和竣工联合验收方式，方便项目企业更好、更快、更规范的办理前期项目报批和后端验收备案。
三是强化公用服务。大力推进水电气网等联合报装接入，实行“一站式”集中服务、主动服务，提高服务效率。建立市政公用配套统筹协调机制，推动市政公用单位在项目策划生成阶段提前主动开展技术指导，落实接线位置，实行全程并联办理。
5.4进一步推进工程项目审批制度改革数字化
一是强化工程审批系统综合应用。进一步完善工程审批系统统一受理、并联审批、实时流转、跟踪督办等功能，与投资、规划用地、市政公用等系统实现信息共享、协同应用，提高企业咨询、查询、填报、反馈等办事便利度。大力推进工程建设项目全流程数字化报建，加快推进电子证照、电子材料在网上办理过程中的归集共享，免于重复提交实体证照。
二是探索推进高效智能辅助审批。鼓励推进工程建设图纸设计、施工、变更、验收、档案移交全过程数字化管理，加强BIM在设计方案审查、施工图图审、竣工验收等全生命周期管理的应用。
三是加强项目全生命数字化管理。加快打通工程建设项目立项、设计、施工、验收、运维全生命周期审批监管数据链条，建立工程建设项目全生命周期数据汇聚融合、业务协同工作机制，推动管理流程再造、制度重塑，真正发挥好大数据对工程项目审批制度改革工作的支撑作用。（杨德水）