2015年5月1日之前签订的行政协议，能不能提起行政诉讼？

政企纠纷系列问题分析，2015年5月1日之前和行政主体签订的行政协议能不能提起行政诉讼？近期我们接到很多政企纠纷的案件都与行政协议有关，很多都属于行政协议类的案件，很多都是在2015年5月1日之前签订的。针对这类问题专注于行政诉讼法律服务10多年经验的路永强律师给大家答疑，先通过案例来了解下，各位企业主是否也曾经遇到过？

四川某房地产开发公司在2002年左右获得了一块房地产开发用地，因城市规划的调整需要导致不能开发建设，所以与地方行政主体签订了土地置换协议。对于土地置换后，因为领导的调整等等各方面的原因，主管部门承诺一直未兑现，协议上面载明的义务也一直没有履行。

近二十年来，虽然该企业一直不断地反映相关情况，但是问题一直得不到解决。前期公司聘请当地的律师提起了行政诉讼要求履约，法院以2015年5月1日之前签订的行政协议应当提起民事诉讼为由不予受理，所以该案件还是很典型的案例。

我们在近期办理案件过程中遇到诸多这样的类似案件，那么，2015年5月1日之前签订的行政协议应当按民事诉讼来处理，还是按照行政诉讼来处理呢？

咱们来具体分析一下，首先看一下法律依据都有哪些。首先是《行政诉讼法》（1989）年版的第11条。其次是2014年版的《行政诉讼法》12条，《关于审理行政协议案件若干问题的规定》以最高院关于行政协议的一些典型案件的认定。

最高院2019年底作出的行政案件若干问题的规定也提到之前的行政协议案件，法院已经作为民事案件受理的，不得再进行改变，不能驳回或者重新再行政立案。如果说没有受理，没有立案才会遇到这类问题，所以说起诉的时候一定要程序正确。因为之前有个行政协议案件按照民事案件处理了，结果行政主体提起了反诉，造成了损失，所以一定要搞清楚行政诉讼案件的受理范围。

首先，最高院关于审理行政协议案件若干问题的规定中，提出了行政协议的概念，什么是行政协议？是不是所有和行政机关签订的协议都是行政协议？不是的。企业主一定要分清行政协议指的是什么？行政机关为了实现行政管理和公共服务的目标与个人、法人和其他组织订立的具有行政法上权利义务内容的协议。

那么行政协议有几大要素呢？四大要素。咱们来看一下具体包括哪些，以此来帮助咱们判断协议到底是不是行政协议。一个是主体要素：一方当事人为行政机关，一方是相对人。二是为了实现管理和公共服务的目标。三是内容要素具有行政法上的权利和义务内容。四是意思要素，双方当事人是协商一致达成的协议。

行政协议包括这四大要素，各位企业主看一下所接触的签订是否符合这几大要素，特别是是不是为了实现公共管理和公共目标，这个很重要，大部分行政协议都包含这个重要的要素。在这个基础上，行政协议还有一两个标准可以进行判断，一是形式标准是否发生履职。行政机关与行政相对人之间协商一致。协商一致，这是形式上的标准。二是实质实质的标准，即协议的标的及内容在行政法上的权利义务。该权利义务取决于是否行使行政职权履行行政职责。是否会实现行政管理、公共服务的目的，行政机关是否具有优益权？行政优益权也是判断是否属于行政协议的一个重要的指标。

另外，最高院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条，涉及到2015年5月1日之前签订的协议如何处理的问题。2015年5月1日之后签订的行政协议纠纷适用于行政诉讼的范围。2015年5月1日之前订立的协议发生纠纷的适用于当时的法律法规与司法解释。

《关于审理行政协议案件若干问题的规定》
第二十八条 2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。
2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。

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本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。