“有案不立”顽瘴痼疾如何破解？

调查动机

长期以来，报案难、立案难是群众对公安工作不中意的一个重要原因，也是影响公安执法公信力的难点堵点。

立案难成因复杂，既有部分报案人的诉求超出法律规定范畴，期望通过公安机关立法侦查达到施压、取证、调解等目的，给公安工作增加了负担；也有一些案件披着“经济纠纷”外衣，或民刑交叉，有的基层派出所刑事办案能力不足，加上管辖不明、管辖交叉等，出现互相推诿、程序梗阻等问题。

近一年来，江苏省南京市公安机关把执法权力规范运行作为警务机制改革重要内容，大力提升执法为民理念，在江苏领先建立三级实体受立案机制，有力破解有案不受、有案不立等顽瘴痼疾。

漫画：高岳

前不久，一名男子带着一袋子资料，惴惴不安地走进江苏南京江北新区公安分局案件受理中心，向值班民警提出控告称，他签约的一个工程项目在转账150万元保证金后，却迟迟无法进场施工，怀疑被诈骗。

值班民警没有以涉嫌经济纠纷为由，把报案人推到法院解决，而是耐心听取其陈述并详细制作了笔录，按照“报案必接、有案必受”的原则，认真梳理每一笔账目往来，将案情直接录入到警综平台。经梳理研判，初步认定该案系一起“一鱼多吃”类型的合同诈骗案件。

该案流转到刑事侦查分中心办理。侦查民警先后赶赴内蒙古、海南等地调查取证，锁定了合同诈骗犯罪的全部构成要件，依法对嫌疑人刑事拘留。

这是南京公安深化市局、分局、派出所三级实体受立案机制改革的一个缩影。

今年前8个月，南京全市各级案件受理中心（室）前端接受登记群众上门报案、其他机关移送案件1万余件，通过内部分流机制流转处置后，受立行政、刑事案件9400余件，转案率达93.3%。与此同时，全市刑事不立案复议复核数同比下降19%，群众反映有案不接不受的信访举报投诉量同比下降达30.6%。

改受立案流程

《法治日报》记者近日来到江北新区分局了解到，按照南京市公安局改革要求，该局在原有案件受理中心实体化运行基础上，创新升级了“法制牵头、警种进驻、现场审查”为主体，分局和派出所两级案件受理联动运行机制，将群众上门报案与执法司法机关移送的犯罪线索一并纳入流程监管，有效畅通了源头接报案机制。

周银坤说，分局从接处警环节破题，情指中心对110接报的违法犯罪类警情实行“双派警”模式，即同时向专业警种和派出所、警务站派发，通过专业警种提前介入发挥手段、资源优势，从源头上解决派出所、警务站在接处警过程中可能存在的线索遗漏、执法不规范等问题。

为强化“派出所主防”的改革定位，该局将原先派出所侦查职能剥离，对派出所刑事责任区大队进行职能再造，统一设置派出所案件办理队，按照职能划分为刑事案件线索协侦、治安行政案件办理和执法监测监督三个部分，全量承接派出所刑事、治安执法办案和执法全要素监督治理工作。

据统计，改革以来该局派出所违法犯罪类警情作为纠纷调解处置同比下降21.7%，立案和打处同比分别上升9.3%和14.6%，110接处警中意度同比上升7.9%。

为建立完善“市县主战”实战化职能体系，南京市公安局还在改革受立案机制基础上，不断深化专业化打击机制建设，由实战警种直接组织、直接指挥、直接管控、直接办案“四个直接”责任。通过强化工程建设、自然资源、交通运输等重点行业领域涉黑恶犯罪线索摸排，从纠纷小警情入手，通过警情穿透研判、案件精准串并屡屡破获大案。

2023年4月、7月，南京警方先后在全国发起三波次打击集群战争，调集近千名警力，分赴全国20多个省市，摧毁3个外省市特大恶势力犯罪团伙，共抓获犯罪嫌疑人331名，破获全国范畴内串案505起，涉案总金额150余万元，取得“全链条”式突出打击效应。

案件应受尽受

“刑民交叉”问题长期困扰着司法机关，也是当事人最为关注的焦点、难点问题。如何通过改革破局？

2023年4月，江北新区分局案件受理中心接到南京栖霞区人民法院移送的一起案件，案件原系一起合同纠纷，但法院审理中发觉被告公司经营模式涉嫌经济犯罪。

接到移送案件后，中心立刻组织法制大队刑事案件审核人员对相关文书材料进行审核。“表面上销售商品，实际上以进展人员、击鼓传花的方式从事非法传销诈骗活动。”受理中心办案民警董飞回忆说，经过初步审查并将案件信息录入模块，该案经审批流转到经侦大队侦查中心办理。

“这家公司在公众号平台搭建了一个做翡翠拍卖的商城，并在小红书、抖音、百度贴吧等平台公布推广信息，或通过熟人私信方式宣传售卖。公司承诺客户购买后次日翡翠价格就会上涨，不断诱导客户抢购，价值几百块钱的翡翠经过多轮拍卖可以涨到几万元。”该案主办民警毕翔龙说，公司仅仅经营了6个多月就崩盘跑路了，参与抢拍的几十人在高位被套牢，受害人之一到法院起诉。

“该案犯罪行为模式新颖，罪与非罪、此罪与彼罪存在争议，案件流转到经侦大队后，了解到当事人曾到派出所报过案，但派出所以民事纠纷为由未受理，只好到法院提起民事诉讼。”江北新区分局副局长李涛介绍，8月10日，经侦大队联合派出所出动40余名警力分别在南京、天津、安徽开展集中收网，抓获周某等13名犯罪嫌疑人，其中6人被刑事拘留。

“我们规定，法院、行政执法机关等移送来的案件线索，除了必须全部录入平台进行分析研判、监测监督，还要求法制大队全程跟踪办案进展。”李涛说，对案件必须在法定时限内作出是否立案的决定，对确实依法不够立案条件的，必须告知报案人救济途径。

“改革紧盯影响如实受立案的核心障碍，明确应受尽受职责，群众可以到任意一个案件受理中心（室）进行报案。”南京市公安局党委委员、江北新区党工委委员、江北新区分局局长曹存福说，改革明确了全市各级案件受理中心（室）接报的操纵证券、期货市场等18类经侦支队直管案件，直接向经侦支队案件受理分中心转交的工作机制，以及集资诈骗、非法汲取公众存款等涉众型经济案件，直接向各分局经侦大队分流的工作机制，实现专业类案件由专业部门扎口治理。

“专业化受立案、专业化侦查、专业化办案，大大提升了办案质量，仅从江北分局的改革情况看，原先案件从刑拘到移送审查起诉平均需要四五个月，现在已经缩短到2.7个月，其中刑事案件快办率大力提升，尤其是作为衡量案件质量之一的检察监督数据，今年以来下降了27.4%，整个办案流程的质效得到了根本性转变。”曹存福说。

为防止有案不受问题，南京市公安局专门开发了“受立案自接警模块”，对各级案件受理中心前端接报案登记受理、案件线索平台流转、办案单位后端调查处理，进行流程化治理。每一起接报案都通过“红黄绿”三色预警进行受立案审查期限风险治理，确保案件全程专业化监管。

补偿监管漏洞

据了解，案件受理中心通过统一扎口接报群众上门报案、外单位移交线索，有效整合专业警种和派出所资源，实现接报案统一标准、统一受理、统一审核、统一流转、统一治理和统一答复。登记流转后，案件根据类型推送至刑侦、治安、经侦、食药环等专业警种开展受案初查，明确规定案件受案审查时限。

江北新区分局建立了“案件受案、刑事侦查、刑事办案、执法治理、监测监督”五大中心，不断深化“专业化接处警、专业化受立案、专业化侦查、专业化办案、专业化监督”等一揽子改革。

南京市公安局从机构优化、平台研发、流程再造、机制创新、场所建设、监督升级六个方面系统推进三级实体受立案机制，搭建了“1+5+12+N”受立案治理体系架构，即市局设置案件受理中心并由法制支队负责日常运行；在治安、刑警、经侦、禁毒、食药环侦等警种设置分中心并由警种条线内设法制部门负责日常运行；12个属地分局设置案件受理中心并由分局法制大队负责日常运行；派出所设置案件受理室。实现市局、分局、派出所三级案件受理机构上下贯穿，一体联动。

如今，南京全市三级案件受理中心（室）均设置对外接待窗口，全面畅通接报案渠道，明确案件受理责任，切实做到了群众报案“一站式”接收、案件移送“一揽子”衔接、法制部门“一体化”治理，有效减少了不如实受立案问题发生。目前全市5个警种、12个分局、151个派出所案件受理中心（室）已完成建设并实际投入使用。

前几天，群众李某到玄武分局案件受理中心报案，该中心发觉其因信用卡被盗刷一事曾先到派出所报案，因首接地、盗刷地、开户行所在地不一致，相关派出所对由谁管辖存在认识不一致。分局案件受理中心立刻开展核查，确认问题后立刻推进整改，将群众报案诉求及时纳入规范处置的流程。

自改革以来，南京公安有效解决了“平台主办与实际主办不一致”的执法症结，明确案件主办责任4.9万人次，固定案件审批审核责任人2.9万余人次，每个执法活动都能在平台中找到对应审批审核人员，每起重大疑难案件、执法事项均有通案记录可循；问题多发案件实现“有人盯、有人管”，有效补偿了监督治理漏洞，刑事案件中意率达99.8%。

强化执法监督

南京市公安局打出了警务机制改革“组合拳”，通过强化涉网警情舆情处置机制，树立“把网情当警情”意识，通过规范“网上110”处置机制，对民意诉求制定了“精准交办、及时回应、分类整改”工作流程，大力加强全体干警执法为民理念教育和执法规范素养能力。

“改革推进到这一关键阶段，市局专业警种可能会发觉，原先破案责任基本都下到了分局一级，现在却要直接承担指标、直接要去破案，最终发觉‘改革最后改到自己头上了’。”南京市副市长、江苏省公安厅副厅长、南京市公安局局长常和平分析说，市局各大警种直接主战，就要打破行政治理模式，重塑指挥体系、力量体系，同时连续深化法治公安建设，加强执法源头、执法质量治理，建立全链条、闭环式、可追溯的监督治理体系。

常和平介绍，南京还领先在全国公安机关实施法制部门垂管改革，通过打破属地化机构隶属体系，南京6个城区分局和4个专业分局法制大队划归市局法制支队垂直治理，对全市刑事案件统一标准、统一尺度、统一指导、统一审核、统一出口，法制部门与检察机关全口径对接。同时，江北新区、江宁、高淳等新六区分局实行法制员派驻制，由分局法制大队统一派驻各基层所队站，以往同级监督、监督缺位等难题得以根本解决。

“为有效破除对执法活动的‘地域干扰’，市局明确法制支队派驻各分局法制大队代表市局监督治理分局各项执法活动，给予派驻大队对派驻地分局执法质量考评职责和权力制定5类58项职责清单，有效提升监督治理精细化水平。全面建成并实体化运行三级执法监测监督中心和三级受案中心，实行信息化模块化治理，对全部刑事案件全量审核、全流程监督。”常和平说。

改革后，全市公安法制部门发觉问题数逐年上升，被省厅专项执法检查确定问题数逐年减少，检察机关绝对不捕不诉案件数从2020年74件降至2022年7件，降幅达90.5%，实现了办案质量、效率双提升。