“缺钱”还是“意识落后”，农村人居环境问题出在哪？

周晓蓉

（武汉大学社会学院博士生）

全国农村人居环境整治中缺乏资金的问题较为突出。在中西部农村中，一方面表现在有限资源条件下只能选取部分村庄进行盆景打造，其余村庄缺乏相应的建设资金。另一方面，基础设施建设后的管护成本无人承担。“三分建，七分管”，后期维护跟不上使得前期的资源投入也白白浪费。资金的制约性成为人居环境整治提升的最大制约因素。在上海郊区农村调研时，尽管在美丽乡村建设中整村投入2.5亿元，但后续的常态化管理仍是难题，缺乏后续的资金投入成为村集体的负担。发达的东部农村集中在人居环境的后期管护问题，中西部农村的前期建设的不均衡和后期管护问题并存，资源的制约因素更加凸显。不论是资源充裕的上海村庄还是资源稀薄的中西部农村，人居环境整治提升面临的最大问题是资金约束，那么追加资金是否能解决人居环境提升的问题？

上海郊区村庄投入2.5亿元美丽乡村建设

除了资金的制约性要素外，群众意识落后制约人居环境提升成为县乡村干部的共识，他们表示“中央提出了农村人居环境整治的三大问题，但群众却感受不到其中的重要性。”“上热，中温，下冷”形象地展现村民意识薄弱的突出问题，政府在唱独角戏，群众缺乏参与的积极性。若归因于群众意识落后，就需要动员群众扭转群众意识。村庄之间存在基础差异且观念顽固性，村干部常常心有余而力不足。问题二：群众意识的落后性具有明确的价值判断，在何种前提下动员和组织群众？

人居环境整治所涵盖的厕所革命，生活污水，生活垃圾及村容村貌为何成为突出问题？引发笔者思考以往的村庄社会是如何应对这些环境问题的，旱厕，生活污水，生活垃圾等是否构成农民生活负面影响。笔者在调研中发现，尤其对于正在从事农业生产的农民而言，改厕后面临着粪污肥力下降和农家肥取用不便的现实问题，农民改厕的意愿不强。另外，改厕通常要配套污水管网才能彻底解决污染问题，但当前对于绝大多数中西部地区来说，资金是最大的制约性要素，既增加了农业生产的不便性，也并未根本上解决污染问题。从农民角度而言，粪便是宝而非污染物。对以往农村出现的黑臭水塘并不是污水排放的问题，而是垃圾堆放问题。同样政府主导的垃圾分类治理中，通常将垃圾分为可回收与不可回收，有害垃圾三种。但在政府介入之前，农民已有的生活经验也是如此分类方法。农民将可回收的纸箱，塑料瓶等收集起来卖给收废品的。H县探索的“再生资源回收利用”项目，试图建立再生资源的可回收利用规范化管理体系。在垃圾分类上是换汤不换药，由市场主体自发逐渐被正规化的体制所取代。当前农村人居环境得到了较大改善，但也增加了不少新问题，这些新问题需要政府进一步追加资金解决，人居环境改善背后是高经济成本和复杂的制度作为支撑。传统的乡村环境自洽的系统在行政力量介入后，低成本的自洽秩序被破坏。将乡村生态环境系统中的某一环单拎出来而过分问题化了，政府介入投入大量资源，以解决问题的心态，解决了某个局部问题却也制造出更多的问题，陷入“老鼠越灭越多”困境，缺乏整体视野。

H县 再生资源回收项目台账

十八大以来，国家资源大量进入村庄，政府介入村庄的范围越来越大，程度也越来越深。体制内部矛盾，国家好基层差的干群矛盾若隐若现。全能型政府将村庄内生的多种事务问题化成为政府的治理对象。在政府的大包大揽下，政府治理的内容数量越来越多，复杂程度越来越高。为了能够不断的化解问题，政府采取了相应治理策略。第一、政府在横向上不断细化条线，在纵向上制造层级来分流事务与压实责任。政府的条线越分越细，越来越精准及聘用大量的编制外人员和将村级吸纳进行政体系中来，体制庞大，人员冗杂。第二、政治动员。通过体制身份和资源进行正向激励与负向监督，各层级被体制绑架，卷入到不断推动工作中来。第三、政府服务外包。政府治理事务多元化与复杂化下，政府应对能力有限且专业化不足。市场化的第三方服务公司在专业性上远远超过政府，“专业人做专业事”。在资源充裕条件下，于政府角度而言，市场外包不仅能够提供专业化的服务，还在应对上级考核的台账工作中颇具优势，一举两得。在上海调研最直接的感受就是市场第三方服务的泛化，村庄方方面面的事务几乎都纳入到规范化的体制之中，政府再购买第三方服务。群众调侃道“现在政府还有没外包的事务吗？我看将来收复台湾也要外包。”第四、村庄也卷入到成本分担中来。一方面，于薄弱的村集体经济而言无疑是负担，要么摆烂，要么负债。当前政府主导下的发展村集体经济更多卷入到政府服务中来。另一方面，动员群众分担经济成本，群众意愿不足。在政府大包大揽下，事务变得愈加复杂。政府一方面扩大体制，进行体制动员。另一方面，将不同主体卷入到政府服务中来。

村庄河道外包给第三方公司清理

政府摊大饼式的服务扩张，无底洞式的资源投入必然会造成以下后果：第一、政府负债。各级政府都陷入到资源的持续投入中去，县乡村三级政府都在喊缺钱，政府也陷入到了如何经营县城，经营集体经济增加经济收入的逻辑中去。第二、基础设施建设的效果打折扣。“三分建，七分管”基础设施建成后，后期的管护是保证国家前期投入持续有效的重要保障。由于建设的超越性，与群众的日常生活割裂，群众缺乏内生动力维护，基础设施后期的维护成本成为制约性条件。第三、国家与农民关系转变。国家保姆式的服务提高农民期待，常常做的越多错的越多，投入很大工作很多，老百姓不买账。农民也习惯于依赖国家资源，公共性不断削弱。

政府服务应当明确界限，全能政府逐渐向有限政府转变。厘清哪些是政府承担的部分，哪些归其他主体承担。回归到自有的系统中，循序渐进的解决问题。否则，大包大揽对原有的稳定系统做颠覆性的改造，带来高成本和过热的体制运作，与此同时原有的系统瘫痪，原有系统的自主性与低成本的优势丧失。农村人居环境整治需要立足整体视野，抓住主要矛盾，解决关键问题。

（文中图片由作者提供，首发腾讯新闻）