陈峰等：评析欧盟反补贴调查对在华新能源汽车产业之影响

2023年9月13日，欧盟委员会（下称“欧委会”）主席冯德莱恩在欧洲议会发布一年一度盟情咨文时宣布，欧委会将会对来自中国的新能源汽车启动反补贴调查程序，以确定是否需要征收惩罚性关税。

考虑到截止本文发布之日，欧委会尚未于欧盟官方公告（Official Journal）正式发布反补贴调查启动通知，仅就冯德莱恩的发言内容来看，本次的反补贴调查针对的是来自中国的由电池驱动的汽车。而根据这个定义，所有在华新能源车企，不论比亚迪、小鹏等中国新能源车企，还是特斯拉、宝马、雷诺这样在中国建厂的外资车企，都在本次反补贴调查的调查范围内。

此外，本次的反补贴调查并非应汽车共同体产业（Community Industry）投诉而发起，而是欧委会依职权启动的，这也使得本次反补贴调查显得异于寻常。

本文将从欧盟发起本次反补贴调查的背景说起，解读《欧盟反补贴》条例的关键条款，评析在华新能源汽车产业会面临怎样的影响。

一、欧盟发起本次反补贴调查的背景

反补贴调查与反倾销调查、保障措施调查一起，被合称为“两反一保”。WTO《补贴与反补贴措施协定》和《关于实施1994年关税与贸易总协定第6条的协定》为上述WTO框架下的贸易救济调查提供了法律基础。其中，反补贴调查是针对企业出口产品是否存在政府或公共机构提供的相关补贴，对进口国国内产业造成实质损害或实质损害威胁进行调查，继而判断是否要采取贸易救济措施。这次欧盟所发起的反补贴调查程序，则会基于欧盟第2016/1037号条例《关于防止来自非欧盟成员国进口产品的补贴》（REGULATION (EU) 2016/1037 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 8 June 2016 on protection against subsidised imports from countries not members of the European Union，下称“《欧盟反补贴条例》”）所规定的程序进行。

据欧委会主席冯德莱恩在年度咨文时所声称，中国的新能源汽车企业在国家的巨额补贴下，以较为便宜的价格出口海外市场，造成欧盟市场的混乱，因而开展了此次反补贴调查。但究其本质，本次反补贴调查更大意义在于欧盟基于贸易保护主义，为抑制中国新能源汽车企业在海外市场的迅猛发展而采取的应对措施。事实上，本次仅发起“反补贴调查”而不是“双反调查”更像是欧盟内部矛盾的产物。这一点从法德两国对待此事的态度上可见一斑。常年来，法系车在中国市场难以进一步推进，中国新能源汽车大肆进军欧洲市场，显然增加了法国本土新能源汽车的产品竞争压力，基于此，法国积极推动欧盟针对中国新能源汽车的反补贴调查不足为奇。与之相对的是德国，德系车历来在中国是销量最大的外资品牌，出于保护其本土品牌在中国市场的发展，避免因反补贴调查而引发的双方贸易战，可以看到，在法国推动欧盟对中国新能源汽车企业进行“双反调查”的过程中，德国提出了反对意见。

但根据最新的外媒报道，德国目前对于此次欧盟针对中国新能源汽车反补贴调查的态度发生了细微改变，不排除欧盟在反补贴调查启动后继续推进反倾销调查的可能性。

与2012年欧盟发起的光伏产品的双反调查的诱因及背后主要矛盾聚焦在光伏生产商与实际使用人之间的商业问题不同，本次新能源汽车的反补贴调查，不论是在中国政府还是欧盟国家自己的媒体阵营来看，都认为这是一次政治意味浓厚的行动。

二、解读《欧盟反补贴条例》

欧盟反补贴调查的内容旨在验证以下问题：（1）从有关国家/地区进口的货物是否受益于补贴；（2）是否对欧盟产业造成了损害；（3）含补贴的进口产品与欧盟产业受到的损害存在因果关系；（4）采取措施（通常是反补贴税）是否符合欧盟的利益。

（一）补贴的定义

《欧盟反补贴条例》第三条明确列举的补贴形式包括：

• 原产国或出口国政府的行为涉及到某项直接的资金转移（例如赠款、贷款、注资），或潜在的直接转移资金或债务（如贷款担保）。
• 原产国或出口国政府放弃或者不征收本应收缴的收入（如税收减免等财政激励措施）。
• 原产国或出口国政府提供除一般基础设施之外的商品或服务，或者购买商品。
• 原产国或出口国政府向资金备付机构如基金机构或信托机构提供支付，或者政府指定一个私人机构执行上述本应由政府执行的行为。
• 《1994年关贸总协定》第16条所规定的任何形式的收入或者价格支持。

但是，并非上述所有补贴形式均会被认定为《欧盟反补贴条例》所规制范围内的补贴。根据《欧盟反补贴条例》第四条的规定，只有专项性（specific）补贴才会被采取反补贴措施。专项性补贴的体现形式包括：

• 有关当局通过立法形式明确限定某些企业得到补贴。
• 有关当局在法律、法规或其他官方文件中明确规定了获得某项补贴的客观标准和条件，一旦符合这些标准和条件，企业或个人就可自动获得补贴。
• 符合下列条件的补贴：（1）明确限制获得某项补贴的企业数量；（2）不适当地给予某些企业不成比例的大量补贴；（3）有关当局采用随意的方式作出授予一项补贴的决定。
• 有关当局授予其管辖范围内特定地理区域内的企业的补贴，但政府确定或改变普遍适用的所有税率水平的行为，不应判断为具有补贴的明确性。
• 在法律上或事实上对出口行为的应急补贴。
• 对使用国产品进行补贴，而对使用进口产品不予以补贴。

值得注意的是，根据《欧盟反补贴条例》第二条的定义，“政府”被可扩大化解释至原产国或出口国的公共机构。根据欧盟过往实践来看，其一惯将中国国有企业，包括国有商业银行等也认定为“公共机构”，这就导致从中国国有企业获得的原材料供应、能源动力供应、低息贷款等都可能会被视为补贴，纳入补贴幅度的计算范畴。

（二）损害的定义

根据《欧盟反补贴条例》第四条的规定，损害包括实质损害、实质损害威胁和实质阻碍产业的建立。

1. 实质性损害

根据《欧盟反补贴条例》第四条第2、3、4款的规定，认定是否存在实质损害的考量因素包括但不限于：

• 进口产品进入欧盟的数量的绝对值或相对于国内产品的生产或消费量是否存在大幅增长。
• 与欧盟同类产品价格相比，进口产品是否大幅度地压低了价格。
• 进口产品是否对欧盟同类产品的价格产生的影响（例如欧盟产品价格下跌或无法上涨）。
• 其他经济指标，例如销售额、市场份额、生产力、投资回报率、产能利用率的实际或者潜在的降低，等。

2. 实质损害威胁

根据《欧盟反补贴条例》第四条第8款的规定，认定是否存在实质损害威胁需要考虑的因素包括：

• 补贴的性质及可能对贸易造成的影响。
• 进入欧盟市场的补贴进口产品大幅增加，标明进口产品可能大幅度增加。
• 出口商是否有足够的能力向欧盟出口更多的补贴产品，以及是否有其他出口市场吸收额外的出口产品。
• 补贴产品进入欧盟的价格是否可能压低欧盟产品的价格并提升对进口产品的需求。
• 被调查产品的库存，等。

3. 实质阻碍了产业的建立

《欧盟反补贴条例》并未对何为“实质阻碍产业的建立”进行定义，实践中，可能会考量的因素包括但不限于：欧盟本身是否已经稳定建立了该产业，欧盟产业的产能和市场需求的对比，利润情况等。

（三）调查流程及标志性节点

标准的反补贴调查程序的标志性时间节点分别是：通知启动调查、进行调查、发布临时措施和初裁结果、公布终裁结果、公布最终措施。

1. 反补贴调查的启动

以欧盟官方公告（Official Journal）所发布的通知为准。通知中将说明产品信息（产品类别、CN代码、所涉国家等），启动的理由、如何确定相应期限、调查时间计划表、如何申请听证，等。

2. 调查阶段

通知启动调查程序后，欧委会将通过组织抽样调查、发放调查问卷、实地复核、预披露等方式进行调查。

3. 公布临时措施和初裁结论

对于临时措施而言，临时反补贴税的税收数额不应超过临时确定的可反补贴总额，需要注意的是，欧盟征收临时关税应当以相关产品在欧盟可以自由流通作为担保。

4. 公布终裁结论

公布初步裁定结论和初步调查结果后，欧委会将听取参与调查的当事人对相关调查结果的反馈，并公布终裁结论。

5. 公布最终措施

公布终裁结论后，欧委会将听取参与调查的当事人对终裁结论的反馈，在该阶段，根据实际情况，亦有可能启动接受取消或抵消补贴和损害的承诺的程序。最终，欧委会将公布最终措施。

反补贴调查的最大调查时长为13个月。然而实践当中，欧盟的实际调查耗时更为短暂。假设以2023年9月13日作为启动日，则预计最早初裁措施采取时间为2023年11月12日，最晚公布临时措施的时间为2024年6月9日，最晚公布最终措施的时间为2024年10月7日。

（四）不合作

根据《欧盟反补贴条例》第二十条、第二十八条、鉴于条款第26款的规定，在任何相关方拒绝在本条例规定的时限内获取或以其他方式不提供必要信息，或严重妨碍调查的情况下，欧委会有权加速审查、基于可获得的信息（facts available）作出对其不利的结论，并对其裁定施加不利的反补贴措施。

1. 典型的不合作

典型的不合作包括不配合填写调查问卷、拒绝提供必要信息、不重视反补贴实地复核过程（例如应到场人士的缺席），等。

2. 非典型的不合作

反补贴调查的启动通知通常不会很明确的列明被调查企业名称，而是公布产品信息让当事方自行判断是否属于范围内，并主动地配合向欧委会披露其身份（make themselves known to the Commission）。

以欧盟于2016年5月13日发起的针对原产于中国的铁、非合金或其他合金钢热轧卷板发起反补贴调查的通知为例：产品信息部分仅说明了产品类型、产品CN编号、原产国、补贴类型（但保留了增加补贴类型的权利）。

企业需要准确判断自己是否属于应当配合调查的范围，避免出现应当应诉而未能应诉，继而被欧委会视为不合作的出口商，并陷入加速审查、苛以更高关税税率的不利局面。

三、反补贴调查对中国新能源汽车产业的影响

（一）企业与政府协同积极应对反补贴调查，最大程度地降低反补贴措施所带来的风险

反补贴的调查对象并不仅限于出口企业，根据《欧盟反补贴条例》第十条及第十一条的规定，欧委会除了会接触已应诉的进口商、出口商、投诉人外，还会与原产国和出口国政府进行会面，企业和政府也有权查阅欧委会在反补贴调查过程中获得的信息。

此外，为了答复欧委会在反补贴调查过程中所提出的问题并组织提交相关信息，需要企业及政府协同合作方可快速、有效地进行回应。企业和政府协同合作，还可有效防止因不必要的信息不对称或缺乏针对性信息梳理而导致的政企提交信息不一致之情形，避免欧委会因此作出不利结论。

在欧委会反补贴调查的过程中，调查机构通常会要求企业提供庞大的信息量，且这些信息很多并非企业会在日常运营中跟踪记录的信息。不论是政府部分还是企业，可能并无法在海量的信息源中在要求时间内筛选出“需要且最合适”的信息。专业团队的介入，则可以帮助政府部门及企业有效地识别重点，极大地减轻政府部门及企业在极短的时间内准备大量资料的压力。

此外，有效的应对方案中需要政府部门及企业配备对调查机构忖夺尺度具备细致且精准把握且可以下达准确的专业判断的专业人士，否则所有的工作可能徒费功夫，无法获得理想结果。

对此，我们建议政府部门及企业（尤其是企业）应聘请中欧共同协作团队，利用中方团队贴近企业、了解行业的优势，以及欧盟团队贴近调查机构与调查机构保有良好沟通渠道的优势，有效应对高强度高专业性要求的欧盟反补贴调查。

（二）加速中国新能源汽车跨境产业链布局升级

近些年来，在“一带一路”及“走出去”战略的指引下，乘着《区域全面经济伙伴协定》在各缔约国之间逐步生效乃至今年对全部缔约国生效的东风，事实上许多中国本土车企已经进行了境外产业链的布局和规划。这一次欧盟对来自中国的新能源汽车采取反补贴调查，将促使中国新能源汽车产业进一步升级跨境产业链布局，在扶持经济盟国当地技术及产业发展的同时，延续中国新能源汽车产业的成本优势，通过系统性的转型，锻造应对风险及不确定性的能力。

但是，需要提醒中国新能源汽车企业的是，根据《欧盟反补贴条例》第23条第3款的规定，欧委会有权对针对规避反补贴措施的行为进行反规避调查，实现将规避产品或其采用的零部件纳入有效的反补贴决定范围内。反规避调查主要针对的方式包括但不限于第三方转口或组装/加工规避、对产品进行轻微改动实现海关编码变动、重组销售模式和销售渠道，等。尤其是在规避反补贴措施之外，缺乏除关税考虑以外的其他正当理由及经济理由，且仍在享受相关补贴的情况下，欧盟很可能将认定该等行为为反规避行为继而对第三国相关产品适用反补贴措施。

因此，中国新能源汽车企业在进行应对反补贴措施的策略时，应当聘请专业的贸易救济律师团队，为应对贸易救济调查和征税提供合规、有效、可量化地决策参考意见。

（三）对外资车企在华投资的影响

如前所述，根据年度咨文的信息来看，反补贴调查范围是来自中国的由电池驱动的汽车，这意味着不论是欧洲本土车企、韩国车企、美国车企，只要是在中国本土制造并向欧洲销售的汽车产品，都落入在目前的范围之内。考虑到截止本文截稿之日，欧委会尚未通过欧盟公告发布启动反补贴调查的通知，因此不排除在正式通知内欧委会对应接受调查的范围加以进一步限定的可能性。

即便外资车企落入应接受反补贴调查的范围之内，但根据过往实践，欧委会在考量是否存在应采取针对性措施的补贴行为时，衡量因素的复杂多样性以及较大地自由裁量权，给予了欧委会基于国别和各外资车企的实际情况进行区别对待的空间，欧委会在过往实践中也确实一贯如此操作。

有鉴于此，笔者认为对外资车企不应过度放大反补贴调查程序对其在华发展的影响，通过积极应诉，有效控制相关风险。

四、结语

在地缘政治事件频发和贸易保护主义浪潮复兴的大背景之下，全球汽车产业，尤其是跨国车企承受着巨大的商业风险及合规压力。但毋庸置疑的是，中国丰富的资源、成熟的产业链、友好的绿色经济政策，依旧对外资新能源车企在华发展具有较强吸引力，也为中国本土新能源车企的发展提供了坚强的后盾。

面对本次欧盟启动反补贴调查事件，在华车企均应尽快评估可能面临的冲击影响程度，积极地采取专业应对措施，尽可能地降低相关法律及商业风险。

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