研究｜城镇化进程中土地管理问题及对策分析

编者注：随着我国城镇化建设进程的不断推进，土地开发利用中暴露问题越来越多，在一定程度上阻碍了经济发展。因此，这就需要对城镇化土地的利用与管理问题进行研究分析，并提出相应的解决办法，解决土地的利用与管理中的问题，助力我国城镇化的进一步发展。

一、镇化进程中土地管理问题

①大量耕地被占用

近年来,一些地方政府在积极推进城镇化的进程中,违背土地利用总体规划和基本农田保护规划，乱占耕地、未批先建,违法用地层出不穷,尤其是违规建设高尔夫球场和违法建设小产权房,城镇化建设与耕地保护矛盾突出。而且随着城镇化、工业化的发展,耕地污染程度也在不断地加剧,耕地安全和农产品安全仍是无法保障。

另外，我国土地管理法明确规定，国家为公共利益可以依法征用农民集体所有的土地。然而，过于宽泛的公共利益界定，被地方政府当作大量征用农村集体土地的“挡箭牌”，致使目前城市征地范围过宽，规模过大，大量占用耕地。再者，短期利益的驱动，造成一些农村集体更倾向于耕地被征收，加剧耕地被占用现象。此外，农民建房和以国家投资为主的建设也占用许多耕地。

②忽视持续性发展战略

部分规划部门在协调土地资源管理的问题时，容易忽视了生态环境的建设和可持续发展战略的相关要求，导致在土地资源的开发和利用中出现杀鸡取卵，无法有效协调经济效益和环境污染的情况。在规划方案中也常常出现开发商无视最基本的环境保护要求，追求经济利益的最大化，造成严重的环境破坏，降低了土地资源的利用率，虽然在短时期内能够提高经济发展，但对于土地资源和环境治理方面却后患无穷。

③土地利用违规违法现象

一段时间内，城镇土地管理有些混乱，并不健全的管理制度和监督体制，与并不规范的土地管理和使用互为依存，主要表现在：被征土地闲置，农民耕地减少，引发大量矛盾；征地补偿款不足，侵害农民合法权益；政府强行征占土地。另外，一些地方盲目招商引资，盲目追求GDP，闯红线、碰高压线，非法占地、先占后批、未批先建等违法违规现象时有发生。

④土地闲置与粗放利用

城镇化建设过程中土地粗放利用和闲置浪费土地现象严重，土地利用结构极不合理。首先，在盲目追求超规模发展而忽视内部建设的情况下,全国现有的城镇建成区大部分的土地处于低效利用状态。特别是乡镇城镇化，城镇发展不集中、居民点分散、“空心村”现象严重，建筑容积率较低，人均建设用地占有率普遍偏大。

对被征用的土地，存在占而不用、半拉子工程、荒废的房地产开发、荒弃的工业园、没有产业入住的工业区、久建不成的城镇新区等等，这都浪费了大量的土地资源。其次,城镇土地利用结构不合理。由于忽视内涵建设，城镇化中被征用土地多用来进行房地产开发、工业园建设,导致了居住、工业用地的比重过大，而第三产业、基础设施、城市交通、园林绿化、公共设施用地的比重过低，土地利用结构失衡。

⑤土地利用规划滞后于城镇化建设

随着地方城镇进程的加快，土地资源需求无限增加与土地资源有限的矛盾加剧。城乡土地管理缺乏宏观规划，土地使用存在着严重的情绪化和意志化倾向。大多数农村土地没有制定出更加详细的专项的农村土地利用规划，城市则大搞“圈地”运动和形象工程，功能分区不科学、布局不合理，重复建设现象突出，土地浪费严重。加上一段时间内对土地缺乏有效的管理，导致土地利用规划和城镇化建设相脱节。

⑥土地产权制度不完善

城镇的用地扩展进程中，普遍存在国有土地和集体土地共存现象，这是城镇土地产权关系的一个重要特征。小城镇实际上已成为集体土地向国有土地转换最为频繁的区域。但我国集体土地产权制度尚不健全、土地产权权属不明晰、边界模糊，造成农民对土地所有权及权属的淡化，短期行为比较突出，这给小城镇发展中土地权属变化的管理造成了混乱。

二、城镇化进程中土地管理对策建议

①科学编制土地利用规划

科学合理进行土地利用管理规划的编制工作，应该要满足节约和集约用地的相关要求，还需要对原先的用地布局和结构进行调整，与生态结构、经济结构以及社会文化结构相互配合，在循环经济理论条件下，进行合理的规划工作。

明确土地利用的基本方针，在国务院批准的土地利用总体规划基础上做到在保护中开发、在开发中保护，使用有效的措施，限制农用地朝着建设用地转变，对建设用地的总量进行控制，对耕地需要实行特殊的保护政策，积极进行土地整理工作，增强对生态环境的保护建设工作，有效实现土地资源的可持续使用。此外，调整土地利用结构和布局，确定规划目标年内各类土地的布局和面积，包括但不限于基本农田面积、耕地面积、开发整理新增耕地面积、建设占用耕地面积、城镇用地面积等指标。

②加强土地利用精细化管理

加强土地利用供给的精细化管理，准确把握土地利用现状和区域经济发展定位，构建“精细化管理、科学化利用”土地管理新模式，例如：消化处置不实耕地、全力盘活利用城镇空闲土地、清理处置违法用地、解决新型农村社区涉及土地遗留问题等，才能实现土地资源集约利用。

③协调耕地保护和经济发展

当前我国城镇化和工业化发展的步伐不断加快，在经济发展的同时也需要对可持续发展给予充分的重视，特别是要进一步加强对耕地的合理利用保护，确保土地资源的有效利用，避免浪费现象发生。在征地过程中，需要严格依照标准的方案进行操作和补偿，同时还要严格按照先安置后拆迁的规定进行落实，确保被征地农民的合法权益得到依法维护。在对土地进行利用过程中，需要充分遵循集约高效的原则，确保开源节流的实现，有效将闲置的土地进行盘活，更好地提高土地的利用效率。

④建立健全土地有偿使用制度

确定土地价格，变土地的无偿使用为有偿使用，建立健全土地有偿使用制度，是进行土地开发利用管理最有效的手段。采取经济措施，确定土地价格，征收“土地使用费”(或土地使用税)，并使之与用地单位的经济利益相联系，迫使有多占土地或占用好地面而又不愿或不能承担高地地价的单位，从经济考虑放弃占用的土地。

总之，采用经济办法管理土地开发利用，可以合理地节约使用土地，提高土地使用的综合经济效益，有利于国家建设对土地的征用、农用土地的转让和承包、企业的经济核算，使之更具有科学性和合理性，可以为国土整治、城市建设提供资金来源，同时也利于在对外开放过程中，合理地引入外资。

⑤建立灵活的土地开发方案

建立灵活科学的土地管理方案是土地管理中提高城市土地资源利用率，加快土地开发进程的有效方法。在制定方案时应该使土地开发能够做到因地制宜、统筹兼顾，而不是规划人员闭门造车，相互抄袭篡改。同时，规划部门要协同土地管理部门、建筑施工部门等多个相关部门进行施工现场的考察，根据土地的使用情况制定合理规划方案，相关部门要根据自身的职能对土地使用方案提出更多有建设性的意见，并根据意见内容进行现场的落实和对规划的调整。此外，相关部门同时要对建筑施工方进行水、电、材设备等基础建设设施提供有效的支持，全面扫清施工部门在土地施工时的障碍，对没有规划的散碎土地进行灵活布局，补充填设其他相关的公共设施，确保土地资源能够充分利用。

⑥制定实施规划的措施

通过立法完善土地管理制度，严格土地管理，是保障城镇化建设的必然要求。按照相关的法律法规，制定有效的、具有可行性的政策和措施，有效保证规划的落实。一般实施的措施包含制定年度计划、建设项目用地的预审、农用地转用审查、城市、镇、村建设规划审查等，通过落实这些措施，对农业结构起到有效的调整效果，进一步加强对土地资源的集中管理，优化土地资源配置，以土地利用效率和土地利用方式的转变促进城镇化发展。另外，加强土地审批监督管理，规范权力运作，遏制土地违法行为。健全问责制，加大土地违法行为的处罚力度。面对新问题、新矛盾，土地管理政策亟待修改和完善，方能保障城镇建设良性发展。

总结

新型城镇化与过去粗放型的城市化发展道路不同，更加注重统筹城乡综合资源，强调内在质量的全面提升。而优化土地资源分配是当前城镇化发展过程的关注焦点，合理利用土地资源，积极稳妥推进新型城镇化建设，实现未来城镇的可持续发展。