国际视窗｜左振颖 郑联盛 李俊成:英国金融数据治理:框架、重点与启示（上篇）

转载于：金融监管与风险观察｜作者：左振颖 山东社会科学院财政金融研究所；郑联盛 中国社会科学院金融研究所金融风险与金融监管研究室主任；李俊成 中国社会科学院金融研究所金融风险与金融监管研究室｜本文来源于《金融发展研究》，2023年第7期

金融数据治理的目标是在维护金融系统稳定的前提下充分释放金融数据价值，包括治理愿景、监管体系、基础设施、技术工具等要素，涉及数据归属与确权、数据收集与分析、数据共享与交换等基本环节。英格兰银行和英国金融行为监管局分工协作推进金融数据治理，进行数字监管报告改革、金融业数据收集和使用、数据跨境转移等一系列重大改革，构建了以通用数据标准和现代化报告规则为基础的高效高质金融监管数据收集流程，并通过以监管科技为工具的自我革新为金融产品创新和业态优化提供保障，实现维护金融稳定、促进市场竞争、保障消费者权益的职能使命。这为正在进行金融数据治理现代化建设以助力新时代金融高质量发展的中国提供了重要的政策参考。

引 言

金融业作为数据密集型行业，拥有海量的高价值数据资源。随着数字经济发展，数据经济属性和价值属性日益凸显，数据不再只是金融业务运营过程中的副产品，而是推动金融业务发展的核心资源，还成为了重要的生产要素。在国际金融体系中，数据成为核心竞争力之一，甚至被认为是未来金融竞争的决定性因素。

金融数据治理成为学术界、实业界和政策界的重要议题。从重要性看，随着数字经济特别是金融科技发展，金融数据深刻改变了金融服务理念和经营模式（沈一飞和郭笑雨，2020），特别是基于数据集成与交互、以大型互联网平台为基础的双边或多边市场，形成了金融服务供给新范式（Rochet和Tirole，2003）。从数据价值看，在数字时代，数据已经成为一种生产要素或资产，在金融体系的信用转换与风险转换中，数据一定意义上可以作为风险的核心抓手，甚至成为抵押品或担保机制的替代（Gambacorta等，2020），能够在信贷等市场上缓解信用风险（黄益平和邱晗，2021）。当然，这种新范式、新要素或新资产及其应用也可能带来新问题，例如，消费者个人数据保护和隐私保护（EC，2016）、“赢者通吃”的极端规模效应或极端规模收益率（EC，2019；Evans和Schmalensee，2019）、以及最近几年社会热议的定价歧视、市场垄断、市场地位滥用或资本无序扩张等问题（Weyl，2010；U.S. House of Representatives，2020）。更为重要的是，金融数据及其治理还可能涉及到金融稳定与金融安全。当然，由于数字经济、金融科技和金融数据应用处于快速发展进程中，金融数据治理整体仍然处在初步探索之中（EC，2021）。

数字化时代下金融科技迅速发展，新金融环境产生的海量数据对我国金融数据治理带来前所未有的挑战。2018年3月国务院办公厅出台《关于全面推进金融业综合统计的意见》，指出要完善大国金融数据治理，守住不发生系统性金融风险底线，不断提升金融服务实体经济的能力和水平。2018年5月原银保监会出台《银行业金融机构数据治理指引》，首次将数据治理与监管评级挂钩，标志着数据治理在我国金融业全面实践的开启。如何构建统筹兼顾金融数据价值释放和金融数据安全保护的长效治理体系，以高质高效的金融监管策略促进金融市场创新、竞争和长远发展，是中国实现金融数据有效治理的重大政策任务。

英国金融科技发展在全球处于较为领先的地位，同时，英国金融稳定治理经验具有国际借鉴意义（郑联盛，2019），因此考察英国金融数据治理的政策框架和重点内容，对于改进我国金融数据治理具有重要的启示意义，可以为中国金融改革特别是金融数据治理机制及治理体系建设提供重要的参考。在引言之后，本文将梳理英国金融数据监管体系、愿景、原则和金融数据治理实施机制，讨论英国金融数据治理的重点内容，总结英国金融数据治理面临的难题和挑战，最后得出结论并就中国金融数据治理提出启示和建议。

英国金融数据治理框架

危机反思与监管体系重构

2008年全球金融危机的发生促使英国政府重新审视了其金融监管架构，为了弥补原有监管架构的诸多漏洞，英国对其金融监管体系和金融稳定治理机制进行了150多年来最为重大的改革，金融数据治理体系也随之发生了变化。

2009年，英国政府针对金融系统在危机中暴露出的系统性冲击应对不足问题出台了《2009年银行法》，设立金融政策委员会（Financial Policy Committee，以下简称FPC），负责领导金融稳定方面的工作。2012年12月，英国政府颁布《2012年金融法》，进行了金融系统微观监管的组织结构改革，拆分金融服务局（Financial Service Authority，以下简称FSA），设立审慎监管局（Prudential Regulation Authority，以下简称PRA）和金融行为监管局（Financial Conduct Authority，以下简称FCA），共同承担FSA的金融监管职能，并对两个新机构的法定职责和组织安排进行界定。2016年，英国政府出台《2016年英格兰银行与金融服务法》，进一步改革金融治理体系，将PRA从英格兰银行相对独立的从属机构转变为英格兰银行内设部门，强化了英格兰银行的微观监管权力，并且英格兰银行对于FCA具有业务指导权。自此，英国建立了英格兰银行作为超级央行、具有“双峰”属性的金融稳定治理框架（郑联盛，2019）。在新监管框架下，英格兰银行内设的FPC和PRA分别负责宏观审慎监管和微观审慎监管，FCA负责金融市场行为监管和消费者保护（见图1）。值得注意的是，英格兰银行在法律上隶属财政部，在非货币政策问题上需要接受英国财政部的领导或指示，但截至2022年末，财政未对英格兰银行进行直接指示。

在超级央行模式下，英格兰银行成为英国包括金融数据治理在内的金融治理体系核心机构。在新金融监管架构下，英格兰银行在货币政策、金融监管以及金融数据治理中均处在核心政策主体位置，承担金融业数据治理相关的基础设施建设、长期战略规划和政策决策职责。PRA和FCA协同负责英国金融数据治理的微观实施工作，各自的工作重点也分别由其各有侧重的监管职责决定（BOE，2019）。根据“主体-客体-机制”一体的公共治理体系，法律上，英国议会和英国政府（特别是财政部）是包括金融数据治理在内金融事务的最高决策主体，但英格兰银行是英国金融数据治理的实际决策主体。英格兰银行及其下属PRA和FCA作为“双峰”是金融数据治理的主要实施主体，实行的是近似“双峰”的金融治理实施机制。金融机构和金融市场及其数据是英格兰银行下属PRA的主要治理客体，金融机构行为和消费者保护及其相关数据是英国FCA的主要治理客体。

英国金融数据治理目标

从国际社会经验看，金融数据治理主要有三个基本目标：一是强化数据保护，尊重个人隐性或个人金融数据权益；二是服务金融监管，保障金融数据有效归集、统计和分析，并应用于金融监管操作；三是进行价值挖掘，提升数据资源对金融发展的支撑水平。三个基本目标对于不同经济体而言具有不同次序的优先级或不同赋权的重要性，比如，欧盟更加关注数据权利保护，而美国更加关注价值挖掘，英国则更加注重这三个目标的有效平衡。

英格兰银行金融数据治理置于审慎监管框架之中，着力维护数据平稳运行和金融体系稳定。英格兰银行作为中央银行的使命是“通过维护货币和金融稳定来保护国民利益”，及时获得高质量金融数据对其有效履行使命至关重要，因此英格兰银行将“以尽可能低的行业成本获得履行使命所需的数据”作为其数据治理基本诉求（BOE，2020）。英格兰银行希望关于金融机构、市场和系统等的数据收集和分析工作能够有效助力金融机构、市场和系统的风险研判，并且迅速采取有针对性的行动来降低风险，有效应对潜在的宏观和微观冲击。英格兰银行金融数据治理极其强调从金融系统进行数据收集和使用的规范性，将其作为基础工作并提出了三项要求：第一，数据收集过程应该是精简的，已收集的数据失去使用价值时应当被及时删除，从而保证稀缺的数据治理能力和相关资源能够被恰到好处地运用；第二，数据收集过程应该是安全的，从而保证数据可以被安全、准确和适当地收集和使用；第三，数据收集的目的应该是明确的，只有清楚数据收集的目的并准确传达给行业，行业才有内在动力按照要求完成数据报告（BOE，2021）。可以看到，英格兰银行金融数据治理更加关注机构与市场，强调风险控制和系统稳定。

基于市场行为规范和消费者权益保护，FCA数据治理目标以风险防范和服务监管作为落脚点，同时较为强调数据价值挖掘。FCA将数据治理的首要目标确定为，确保相关金融数据在FCA内具有可操作性、集成性和可访问性，以帮助FCA使用高质量数据深入了解其所监管的市场并有效识别和应对风险。围绕风险识别与应对以及有效监管，FCA提出四项重要的数据治理要求。一是有效控制要求。从FCA产生数据需求到收集和使用数据，FCA对数据拥有有效的控制。二是明确数据对象。FCA向数据提供者明确指定需要哪些数据以及阐明为何需要这些数据，即具有明确的数据对象以及数据使用目标。三是规范数据收集。FCA指定需要被监管公司报告的常规数据，公司定期报告常规数据以满足FCA的监管需要，只有当发现特定问题并打算针对问题采取行动时，FCA才会要求公司提供补充数据。四是数据充分性。FCA要求常规数据规模足够大，并具有预测性和丰富度，以使FCA能够前瞻性地观测市场并进行有效监管。与此同时，FCA还较为注重数据治理的成本控制和价值挖掘之间的平衡。一方面，FCA要求所有金融数据要以合法、适当和可控方式收集，并且不给金融系统带来过高的交付成本。另一方面，FCA尽可能使用合适技术最大限度使用其收集的数据，有效挖掘数据在监管和发展中的价值，比如识别并阻止金融不当行为、促进金融监管系统数字化、提升金融监管有效性或效率以及提升金融竞争力等。相比较而言，FCA金融数据治理强调风险甄别、监管服务和价值挖掘等目标，具有鲜明的多目标特征。

“双峰式”金融数据治理实施机制

1.英格兰银行数据治理实施体系。英格兰银行认识到，金融业数据治理改革很大一部分成本由行业参与者承担，尽管英格兰银行为改革提供了资源，但是行业参与者可能需要付出数十倍的资源或成本。为了推进金融业数据治理改革，英格兰银行必须使行业参与者充分认识和相信改革的价值，将改革拆解为易于执行的部分，并且尽量将改革的成本降到最低。

英格兰银行基于以下四项原则进行金融数据治理。第一，长期视野和目标导向。英格兰银行坚持以长期视野规划金融业数据治理改革，并且以改革愿景为最终导向，以便行业中受影响的各方能够对改革有稳定预期并长期规划相关投资。第二，渐进务实。改革各方参与者一致讨论认为，“大爆炸式”的改革方式风险过大，英格兰银行以务实态度采取渐进式改革，在改革试点和具体案例中吸取经验，逐步扩大改革规模，并且在发现问题时以较低成本及时调整。第三，开放协作。英格兰银行在与其他监管机构和行业参与者广泛合作的基础上开展金融业数据治理改革工作，针对改革中的挑战和问题，采取开放的态度与各方协作讨论，实现一定程度上的共同治理。同时，英格兰银行积极促进国际金融数据收集和报告的一致性改革，开展多边论坛活动，与其他国家建立双边合作关系，与金融稳定委员会（Financial Stability Board，FSB）等国际组织合作研究金融数据治理的潜在问题，为金融数据收集流程在国际层面的标准化作出贡献。第四，价值驱动。英格兰银行会在改革过程中评估每一个试点案例或治理举措的价值，每个案例或举措为行业数据治理提供的价值是英格兰银行和其他的行业利益相关者坚持长期改革的持续驱动力（BOE，2021）。这种建立在利益创造和价值共享之上的治理机制才是长期可持续的。

英格兰银行致力于通过三个关键领域的变革实现其数据治理愿景（BOE，2021）。一是建立通用的数据标准。通用的数据标准是数字时代基础设施的重要部分，有助于改进金融监管和提高金融公司经营效率。二是数据监管报告规则的现代化。英格兰银行认为，从短期来看，提高以自然语言编写的报告规则的术语标准程度是最容易实施的减少企业规则解读困难、降低数据收集成本的措施；从长远来看，“规则即代码”是报告规则现代化转型的最终目的地，这种最激进方法将自然语言规则直接改写为可执行代码命令，从源头消除了企业在规则理解上的模糊性带来的成本。三是集成化的数据收集方法。通用数据标准和现代化监管报告规则是可以改变任何给定的数据报告流程的改革，在此两项改革基础上最终建立集成化的数据收集方法。数据收集方法的集成化体现在三个维度上。在对象维度上，无论是哪个公司向哪个监管机构报告数据，数据收集的过程都应该在个体间保持一致；在流程维度上，数据报告过程中的不同环节应该注重衔接，例如监管机构在制定数据监管报告规则时需要将公司如何解读和执行这些规则纳入考虑；在数据维度上，无论是公司内部还是监管机构内部，都应该保证数据的集成性，某一大类的数据应当保证以一致的方式呈现，并且该类别下的细分数据应当注意体现相似性和差别性。集成整合后的数据能够避免不必要的数据重复和混淆，减轻不同数据点之间的模糊关系带来的数据报告复杂性和成本。

2.FCA金融数据治理实施机制。FCA按以下三个关键步骤实现其金融数据治理目标。第一，在FCA内建立有效的数据控制、监督和所有权。FCA在其政策风险研究部门内设立了专门的数据分析部，主要负责管理内部数据，监督FCA与PRA的数据共享和协调，对FCA的常规数据要求提出质询，维护FCA数据质量和框架完整性等工作。第二，改善FCA与金融机构数据互动模式。为了确保出于其监管目标和战略优先事项的数据请求得到充分表达，FCA建立了信息治理委员会，负责监督和审批FCA对常规数据的最新请求。第三，建立集成“数据宇宙”，使其收集到的所有数据以联合的方式得到充分使用。在广泛收集数据的基础上，以集成的方式汇总存储从不同来源收集来的涉及公司、产品和消费者的所有数据信息，FCA能在汇总后的数据平台中通过单一访问点共享访问数据，并且对于现已收集和掌握的数据，FCA将持续监控数据价值，在数据不再具有使用价值的情况下停止收集并删除存档。

从广泛来源收集数据是FCA打造“FCA数据宇宙”从而更好地进行数据治理的基础，FCA将其收集的数据对象划分为三类：第一类是核心数据，该类数据包括FCA完成监管活动所依据的需要被监管公司定期报告的所有数据，构成了FCA履行职能的基础；第二类是风险和事件数据，当足以改变FCA监管工作战略优先级的风险或事件发生时，FCA需要针对风险和事件收集数据作为对核心数据的补充；第三类是特定数据，是FCA针对其特定关注问题而一次性收集的数据。

为了提升金融数据治理能力，FCA致力于在三个方面实现实质性转变（BOE，2021）。第一，加深对市场和消费者的理解。从改善市场环境、保障消费者利益的使命出发，FCA在不断变化的市场环境中尝试多种方法加深对市场和消费者的理解。其一是扩展数据来源。FCA将海量的社交媒体和其他线上活动信息纳入数据收集范围，以更高水平履行其“将消费者需求放在首位”的承诺。此外，FCA加强了对金融机构或金融科技公司经营性数据的收集与监测，以预警或防范破产风险。其二是采用先进数据分析方法。FCA不断尝试开发和使用先进分析技术、工具和流程帮助其监测行业风险从而保护消费者。利用网络自动抓取识别技术，识别风险过高的金融广告和潜在的诈骗网站，并向消费者发布警告。其三是加强公众教育。

第二，快速识别机构和市场的风险。为了高效处理大型复杂数据集，从数据中精准识别市场变化和潜在风险，利用自动化技术快速采取行动，提高监管效率和质量，FCA进行了一系列数字治理的自动化和智能化转型。基础设施方面，FCA将物理数据中心迁移到云服务器，开发了一个集中存储FCA所有数据的数据湖，建立一个规则系统作为数据治理决策中心，使FCA能够以更具成本效益的方式进行行业监管。分析工具方面，开发并使用数据可视化应用程序、趋势监测和异常值报告程序、公司关键指标的标准化一站式分析工具以及商业智能仪表盘等一系列先进数据分析工具，极大提高FCA数据治理效率。

第三，建立面向未来的数据治理创新团队。人才培养方面，吸引优秀人才，为员工提供技术培训和发展支持以提高他们在科技、工程和数学方面的能力，打造适应未来的人才团队，以适应不断变化的经济环境对行业监管提出的最新要求。同时，FCA联合英格兰银行等机构开展监管创新（见表1），深入探索监管机构自身数字化和智能化，并促进了英国金融科技市场创新、金融市场积极竞争以及消费者权益增进。

THE END

转载声明：本微信公众号刊登的文章仅代表作者本人观点，不代表中国普惠金融研究院及本微信公众号观点。