中世纪英格兰市长任职，对于公职履历、法律素养与施政能力的要求

自 13 世纪以来，市长制在中世纪晚期英格兰各主要城市一般建立。

作为一种新型官员，市长的任职资格也随之由惯例、令状、特许状、法律等逐步框定，从而引入了市长准入制。

市长任职资格的设立及其法定化，使得市长群体整体素养较高，有助于夯实城市自治的根基、发挥市长在城市治理中的核心作用。

同时，此举也导致参与城 市治理的基数较为有限，成为中世纪晚期英格兰城市政治走向寡头制的重要诱因与显著表征。

到中世纪晚期，公职履历或参政经验对市长当选的重要性日益彰显。

1499年，以64岁年纪当选为伦敦市长的尼古拉斯·阿尔文（NicholasAlwyn）颇具代表性：他以布商和投机商人发家，历任市议会议员（15世纪70年代晚期）、审计官（1482、1483年）、议会代表（1491年）、城守（1494—1495年）、高级市政官（1496年）等。

这种进阶式任职与伦敦此前的规定密不可分。

理查二世在位第九年（1385年）伦敦市议会规定：此后市长必须有城守任职经历，以便考察其治理与大方状况。

用15世纪初伦敦市文书约翰·卡朋特（JohnCarpenter）的表述，此举旨在证明候选人堪当市长之任。

亨利四世在位第十三年（1435年），伦敦市议会又规定：参选市长之人应做过高级市政官并做过城守。

而要做到城守、高级市政官等市政高位，此前的政绩积存自然必不可少。

类似的规定与要求，在中世纪晚期英格兰城市中具有一般性。

13世纪晚期的北安普敦市，市长就任之前大多有城市执达官、验尸官、法官、城市议会代表等公职中的一到两种任职经历。

14、15世纪的温彻斯特，市长当选之前往往需要在议会中担任市民代表数年。

同时期的林肯市，担任执达官或验尸官则是晋升市长的必要前提：1298—1409年间的111任市长之中，只有15任无此履历。

中世纪晚期的牛津市，对市长任职前的公职履历要求多有变化，到14世纪中叶之后最终形成明确的晋升惯例：从执达官到高级市政官，再到市长。

1453—1553年间诺里奇市长就任前所担任公职的数据，为我们提供了更丰富的历史证据。

这百年间，市长在当选之前曾出任市议员86人次、审计官75人次、财务官委员会（Chamberlain’s Council）成员55人次、治安官54人次、司钥官（Clavor）41人次、市长39人次、财务官28人次、监察官20人次、议长12人次、验尸官2人次。

可见，这些公职岗位的任职人次已远超市长人数，说明候选人往往要经过多个岗位的历练，才有可能问鼎市长一职。

故而，当选市长之际他们的平均年龄往往在45—50岁上下，考虑到中世纪欧洲人口平均寿命只有二三十岁，这可算高龄之列了。

此外，作为市长往往还需要具备较高的法律素养，因为他们的主要职责之一是审理相关案件、行使司法职能。

伦敦市长在12世纪末降生之后，便开始主持哈斯廷（Husting）城市法庭，径直取代了此前城守或法官的职权，到13世纪20年代，伦敦进展出以市长之名建立的城市法庭（mayor’scourt），并逐步取代前者成为提起法律诉讼的正式之地。

1299年，爱德华一世在致北安普敦的特许状中给予该市市长新职责：与执达官协同处理所有涉及该市自由特权（liberty）的诉讼，这在此前一直都是执达官的职责。

14世纪中叶以后的埃克塞特政府规定，候选市长必须担任过执达官或管事（steward），旨在要求新市长具备处置司法问题的经验。

15世纪初南安普顿市长被国王授权与执达官一道坐镇市政厅，审理出现于该市内的所有对物、对人或二者混合的诉讼。

15世纪的剑桥，市长罗伯特·古德里奇、约翰·格林兰在其市长任期内（1401—1404年、1418—1423年、1426—1427年）兼任该市的治安法官一职（1402—1404年、1418—1430年）。

1337—1338年的林肯市长威廉·德·亨伯斯顿、1409—1421年间六次出任格里姆斯比市长的威廉·福斯则直接出身律师。

亨利七世在中世纪末授权约克郡的庞蒂弗拉克特设立市长制时甚至规定：被提名的市长人选之中，应有一位精通法律的候选人。

1485年约克市长尼古拉斯·兰开斯特以“法学博士”著称。

显然，法律不仅是市长必备的行政素养，而且要求颇具专业化之势。

法律史家伯尔曼指出，“像意大利的商人执政那样，英国的市长不仅行使行政职能，而且按照一般的商人法行使司法职能”。

显然，在城市不断进展、市政事务逐步复杂多样的背景下，从国王到城市都在不断强化对市长候选人公职履历与法律素养的要求，而这汇聚到一点便是对其施政能力的考察与等待。

而这方面，时人已有清楚表达。

一方面，我们发觉国王们经常对城市政府或市长有或隐或显的整体性要求——“良政善治”。

1354年爱德华三世通过议会制定法对此提出了明确要求，并以伦敦为例规定了细致的惩戒步骤与措施。

该法指出，负责治理该市的市长等应及时匡正发生于伦敦的各类施政错误、违约与渎职行为，否则将通过法定程序予以调查，一旦确认将按步骤逐级提升惩戒力度；同时，该法适用于王国所有城市，各城市的失政经法定调查确认之后，具体惩戒内容由国王任命的法官自行裁定。

“良政善治”的评判经常由具体事件引发出来，比如在1390年议会上，因度量衡标准蒲式耳（standardbushel）在城市执行欠佳（酿酒者拒不采纳），各城市便被指责“缺乏市长和执达官的良政善治”。

另一方面，市民们对此也经常有相关的期许与诉求。

1378年诺里奇市民就外人不得在其市内零售商品事宜在议会请愿，在恳求国王颁发特许状予以授权的同时，“借题发挥”希望城市获得更多授权，从而享有良政、善治政府。

如此市政官们不仅可以制定相关法令、作出相应救济，而且在必要之时能够随时作出调整、更正，从而有益于国王与民众的利益。

1411年普利茅斯向国王申请选举市长的权利，其主要理由之一也是希望该市借此可以享有良政善治。

由上可见，不管是国王还是市民，对市长都提出了很高的施政要求与治理等待，施政能力也成为市政官尤其是市长的最重要任职资格。

这一资格当然是一种综合，难以量化与评定，但公职履历与法律素养无疑是其中最重要同时又具备较高可操作性的参照与考察标准。

对市长公职履历的设定体现了从中央王权到城市共同体“从民选官”进行城市治理的谨慎与稳健，而对市长法律素养的要求则彰显了中世纪晚期英格兰城市乃至整个社会治理以司法治理为主轴的显著特点，它们二者所限定的施政能力成为城市能否得到有效治理的关键。

市长的任职资格体现了国家和地方双重并一致的要求，不合格、不尽职的市长不大可能尸位素餐。

不晚于1393年，北安普顿曾发生因市长提名人选不合格（unqualified）而被市议会推翻的情况；

普利茅斯在15世纪60年代的议会请愿经国王批准规定，该市市长若统治不法、施政不当，城市法人便有权为城市利益或公共利益（publicgood）将之罢免，另选他人代之。

市长任职资格是英国社会上下的共识，切实存在于政治实践之中。

市长任职资格的设立及其法定化无疑是城市治理的重要内容与有效手段，而且是中央王权与地方社会两个主体合作进行国家治理的产物，市长的选拔标准和用人方向在一定程度上坚守了公权力的性质，使城市治理促进了市民对国家的认同。

中世纪晚期英格兰的市长任职资格是不断设立、增补、调整乃至臻于完备，既有城市地方性也有宏观全局性，其中最重要的演变特点与趋向无疑就是资格的法定化。

从职官选任的角度而言，这意味着引入了市长准入制，这一准入标准包括：国王规制、城市自治下所要求的优良品行与履职道德，既要享有市民权所带来的系列权利，又要承担相伴而来的公共责任。

同时还需要在个人事业尤其是经商方面的成功从而积聚起可观的物质财富，在迈向政治生活之后，还要历经多个岗位的历练以及对法律实践与司法治理的熟稔，最终汇聚形成较高的综合施政能力。

故而，市长任职资格的设立及其法定化无疑确保了市长群体整体素养较高，有助于夯实城市自治的根基、发挥市长在城市基层治理中的核心作用，可谓一场静悄悄的人事乃至行政革命。

当然，英格兰市长任职资格的设立及其法定化也有中世纪时代的局限性。

比如，将市民身份与财产资格设定为市长任职资格，使市长人选范畴十分狭窄，对一般市民和人数众多的非市民而言，市长职位变得遥不可及，而市长谱系则经常出现家族化倾向，父子甚至爷孙几辈频繁出任市长的情况不绝于书，呈现明显的排他性乃至阶层性。

换言之，市长任职资格的设立也导致参与城市治理的基数较为有限，成为中世纪晚期英格兰城市政治走向寡头制的重要诱因与显著表征。

此外，虽然市长任职资格更多关联地方人事与地方治理，但它同样事关“国体”。

中世纪晚期是英国民族国家发芽、进展与不断壮大的关键时期，中央王权如何统御地方社会尤其是将自治性较强的城市融合于民族国家大厦之中，成为中世纪晚期英国社会转型中的重大问题。

透过本文不难发觉，中央王权通过广泛参与市长资格的设定，为地方市长人选划定了大致范畴，进而实现了对地方的前置治理。

在此治理新模式下，国王通过加强对市长人选的挑选与对地方政府的督政，在地方培养了一批准官僚制的地方官员。

不仅巩固了王权在地方的统治，消解了由地方自治所带来的离心力，而且在实际运作中不断增强着王权对地方精英的约束力与向心力。

概言之，通过对市长资格的法定化限定，在上下互动中实现了地方治理与国家治理的有机结合，从而推动了王权国家的整体成长与壮大，为实现由封建国家向民族国家的转型积攒力量。