研究｜农村土地流转问题及对策思考

编者注：农村土地规范流转，既是调整农业结构、促进农业规模经营的基本途径，也是提高资源配置，促进农民增收的重要途径。正确分析当前农村土地流转实践中存在的主要问题，坚持农村土地流转原则，逐步完善相关的法律法规，健全农村土地流转市场，确保农村土地流转的可持续发展，完善农民的社会保障体系，有助于稳步推进社会主义新农村建设，加快农业现代化发展进程。

一、土地流转的必要性

①有利提高农民的生活水平

让农民从土地中获得更大的利益，增加农民的财产性收入，提高农民的生活水平，是当今农村土地制度改革最重要也是最根本的目标。我国农村土地适度规模流转后，不仅改善了经营农业的发展方式，提升了农业生产增效的空间，实现了农业规模化和集约化发展，而且也增加了农民增收途径，提高了农民的生活水平。

土地流入种田大户、农业企业和农民专业合作组织后，农民可以到基地上务工，也可以进城打工，这实现了农民的多元化增收，包括土地流转收入、外出务工收入、围绕经营主体的服务收入等。

②促进农业生产多元化发展

通过大面积推广土地流转，能够有效地促进现代农业的发展，有利于实现农村地区农业生产的多元化，提高农产品价值。传统的以家庭为单位的耕种模式，规模小，生产效率低下，已经不能适应市场经济和农村现代化发展的需要。通过土地流转在提高生产效率的同时，可以在很大程度上优化产业和产品结构，可以实现对农村农业生产过程中相关资源的重新分配和优化。

在以前传统的耕种模式下，各家各户种植作物基本都一样，都是传统的作物或普通粮食类作物，而通过土地流转，在大面积种植背景下，可以结合市场实际需求以及市场价格等诸多因素，选择种植合适的农作物，也可以考虑种植一些经济类作物，突破了传统的单纯粮食种植的局面，实现了农业生产多元化发展。

③有利于盘活农村资源资产

由于家庭承包责任制下的土地资源分布零散细碎，农田水利工程和农村基础设施建设等利用率不高，通过流转，土地集中连片，便于对现有农村资源资产的综合利用，发展特色农业。

二、农村土地流转过程中存在的问题

①土地流转主体不明确

在进行农村土地流转中，农民可以对土地的经营权进行流转，但土地的所有者是农村村民委员会、经济合作组织等，农民自行对土地进行流转使得土地的主体边界模糊，由于各方面原因使得村民对土地的所有权产生争议，导致各种矛盾产生。

②土地流转行为不规范

农村土地流转程序、协议不规范，不少农户采用“口头协议”，没有签订书面合同，私下进行自发性的流转，不遵循必要的程序和手续，未通过流转合同规范双方的权利义务，纠纷隐患较多。另外，土地流转价格存在不合理现象，没有政府机构指导的相关资信可靠的资质机构进行评估。

此外，由于乡镇农经站工作人员职责不清，土地流转管理职责不明确，土地承包流转合同管理难到位，再者部分土地流转项目存在由乡镇政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包的“反租倒包”现象，与政策相违背，也容易引起损害农民利益行为的发生。

③农村土地流转机制不完善

部分区域的农村土地流转无章可循，处在摸索和尝试阶段，配套政策措施尚未出台，无具体的完备的操作办法，土地流转费的确定没有可操作的价格标准，容易出现竞相压低租金，损害农户利益以及个别农户漫天要价，阻碍土地流转的行为。土地流转信息不畅，土地流转和租赁市场没有形成，无中介组织，出租方找不到承租方，承租方义难以找到有流转土地意向的对象，缺乏一个从上到下的网络状的中介服务机构。地方性的农村土地流转扶持措施尚未完善，农村土地流转项目激励措施、农村土地流转补偿制度、农村土地投资补偿制度等优惠政策有待进一步建立健全。

④农村土地承包流转政策不配套

土地流转工作难度大，各级政府在实施农业产业项目过程中，个别农户因思想不通，不愿流转规划区内的承包土地，甚至恶意阻碍农业产业化经营的现象，影响项目的实施。由于土地流转应遵循自愿原则，对这些不愿流转土地的农民无计可施。而且，部分农业比较效益低、耕地毁坏严重、水利设施落后等原因，造成弃耕抛荒，这些抛荒耕地进一步加剧了流转难度。而政府对抛荒行为制止有限，既不能强制收回或强制流转抛荒地，又没有进行处罚的法律依据，从而造成了抛荒的蔓延。

⑤土地思想认识不到位

由于农民受传统思想观念束缚，恋土情结较为严重，把土地作为其生活保障的最后一道防线，不愿土地流转，认为只要有了土地，生活就有了保障，宁可粗放经营，甚至不惜播荒弃耕，“不愿”也“不敢”将土地流转出去。另外，土地流转的业主“一怕”农村土地政策不稳，不敢大胆投入，“二怕’农业生产自然因素和市场双重风险压力大，不敢进行大规模经营。还有部分基层组织对土地流转工作重视程度不够，认识不高，导致土地流转工作难以推进。

⑥土地流转形式比较分散

部分地区土地流转的形式比较单一，农民对土地的流转大多数是小规模的土地流转，难于形成规模效应，使土地经营效益低下。另外，在农村，由于一部分青年劳动力外出就业，并未在城市找到可以长期从事的安稳工作，自有承包地自然流转到其他村民手中。

三、农村土地流转对策分析

①创新土地流转形式

建立健全土地流转机制，在具体工作中坚持因地制宜，尝试多种土地流转形式，使农村土地流转由过去单一的以转包为主向转包、转让、出租、互换、入股等多种形式转变，积极引导并鼓励土地经营权向种植能手和种养殖大户流转，形成规模经营优势。

同时逐步建立农村土地流转服务体系和信息平台、土地承包纠纷仲裁机构和激励机制，县、乡成立相应的服务组织，提供土地流转供求登记、信息发布、土地评估、档案管理等方面的服务，进一步规范土地流转市场。在合同方面，农村土地承包管理部门应当及时向达成流转意向的双方当事人提供统一文本格式的流转合同，并指导其签订合同后，予以登记备案。

②加大招商引资力度

大力发展农业产业化要以招商引资、引项目为突破口，依靠业主拉动土地流转，提高农民土地流转的主动性。各级政府可以考虑适当加大向农业项目招商引资的政策倾斜扶持力度，利用园区建设和产业结构调整的机遇，通过财政贴息、补贴等形式，争取一批有实力、科技含量高、附加值大、竞争能力强、效益显著的农业项目，以点带面推动农村土地流转。

③加强基础设施建设

加强农田水利基本建设、土地治理和村庄整治，改善土地生产条件，创造流转优势，为规模土地流转提供保障。加强农业综合开发，大力改造中低产田土，配套完善水利排灌设施，建设稳产高产农田，以生态建设为中心，治理水土流失，防治污染；加强以道路、电信、电网、供水等为主体的生产生活设施建设，增强综合开发利用能力。

④推进农村土地股份合作

以家庭承包经营为基础，适应社会主义市场经济体制，符合农业生产特点，保障农民权益，是现有土地承包关系持续稳定发展的基本条件。伴随改革开放、科技进步和惠农政策的实施，农村土地股份合作后，农民可参加集体耕作、承包作业或自由择业，收入按农民土地股份分配，其权利可继承、也可转让。

⑤完善农民的社会保障体系

完善农民的社会保障体系，确保农村土地流转后的农民权益。农用地流转后，农民的收入水平和生活水平是衡量农用地流转成败的重要指标。农用地流转后，农民已经不再是传统意义上的农民，对农民的各项保障、待遇应完全等同于市民。建立城乡统一的养老保障体系、医疗保障体系、失业救助体系等，充分保障农民生活不降低，收入有保障。

充分考虑农民的各种后顾之忧，让农民流转前愿意、流转中乐意、流转后受益，从根本上推动流转工作，让农民群众充分享受流转带来的实惠，进而推动带动需求和供给的“双轨并进”，形成良性循环，促进土地流转进一步规范和活跃。

总结

随着农村经济快速发展和城镇化建设的提速，应当转变传统观念，积极推进土地流转，提高土地利用效率，实现农民增收。同时，也可以为振兴农村经济带来全新活力，对推动农村精准扶贫起到积极的作用。