群体性信访事件，法治化应对，以湖纸厂退出案为例

群体性信访事件的应对路径

我国当前正处于由传统社会向现代社会转型的特别历史时期，若不能妥善的解决和有效的预防群体性信访事件，社会的稳定和进展必将会受到影响。群体性信访事件是一个复杂的社会问题，法治化改革是合理化解群体性信访事件纠纷的可能路径。

但不能仅局限于信访制度，还要综合考虑我国的司法体制、政治体制等现实国情，不断完善法律制度和体系、规范政府和公民行为，在法治化的框架下，建立和完善以法律为主导的多元化的纠纷解决机制和政府的综合治理模式，实现对群体性信访事件中纠纷的解决和防治。

前文在分析了群体性信访事件内在运行机制、产生的问题和社会根源后，下文就群体性信访事件的应对路径进行探讨和研究，以期有效化解群体性信访事件的冲突，提高政府的治理能力和水平。

（一）完善以法律为主导的多元化的纠纷解决机制

制定统一的《信访法》，将信访正式纳入法治轨道。“大信访”与“小立法”的问题，“大信访”是指当前我国信访机构和信访职能一般存在，在全社会形成的“大信访”的格局；而“小立法”是指信访的法律依据不足，导致信访问题凸显。

具体表现为：一是法律效力上，2005年颁布的《信访条例》属于国务院的行政法规，因其效力低于法律，适用范畴有限，不适用于党委、人大、政协、法院、检察院等系统，法律依据不足是信访工作中一直存在的问题。

这也折射出我国的信访立法与信访实际不相匹配的现状。所以，信访立法不仅是全面推进依法治国的明确要求，也是破解当前信访工作困境的必定挑选。二是信访涉及社会治理的多方面，问题纷繁复杂且数量众多，但是自《信访条例》颁布以来。

却没有后续的立法和解释的公布。由于当前信访立法不能满足信访实践的需求，很多信访机构在处理信访工作时以大量的内部文件为依据，进而导致信访公开性、法治化程度降低。通过信访立法可以规制信访工作机制，有利于和谐各职能部门。

化解信访机构与信访工作的内部矛盾，实现信访工作机制法治化。三是《信访条例》对信访的法律调整仅限于程序性规定，虽然增加了很多技术工具和措施，但未对信访的性质、功能等基本问题进行明确和定位。

通过信访立法有利于明确信访与司法的界限，规范信访行为，使信访行为模式法治化，实现信访功能回归，树立司法权威。近年来，国家对信访问题越来越重视，出台了很多规范性文件，但是仍不能解决信访救济本身的制度缺陷。

因此要解决信访的问题，让信访有法可依，将信访纳入法治轨道，必须要制定一部规范的、统一的法律。由于《信访条例》已经运行多年，是我国长期信访工作经验的总结，因此信访立法模式可以在《信访条例》的基本框架内。

从提高信访立法效力层级、明确信访救济的性质和定位；明确信访机构设置，职责和责任以及信访人权利义务；规范信访救济程序，明确受案范畴和修改、完善信访听证、终结程序、完善信访与调解、复议、诉讼等制度的有效衔接等方面完善。

使信访实现功能回归，从而将信访救济纳入法治轨道，引导信访人依法、有序上访，用规则治理代替人的治理。健全信访绩效考核制度。棚濑孝雄将纠纷解决过程的模型分为两类：一类是规范型，即每个决定都有着严谨精巧结构的规范体系。

经验和逻辑是影响决定内容的关键；另一类是状况型，即纠纷解决的内容很大程度上是由力量对比关系决定的。这两种类型体现了决定做出的依据：一种是规范型，要求只有法律或政策规范才能成为决策者推理或做出决定的依据。

另一种是状况型，影响最终决策的是规范以外的因素，如利益、力量对比关系等具体情况，侧重于结果导向。近年来，一些地方政府信访绩效考核机制存在明显的结果导向问题，过度注重结果导向的考核方式忽略了信访问题产生的复杂因素和信访问题化解的难度。

过于强调政治维稳而忽视权利救济。一方面政府支持群众信访救济，畅通群众上访渠道，倡导各地在日常工作中通过创新信访工作方法来便利群众信访，如：设立领导接访、联合接访、领导包案等方式。

另一方面上级政府又制定严格的考核制度，将上访量作为对地方政府的考核标准，要求尽量减少集体上访、重复上访和越级上访，并强调要把各种问题解决在基层。特别是在敏感时期，地方政府甚至对上访者采取严加看管、围追堵截等方式，严防“进京上访”的现象出现。

信访考评机制使基层政府不堪重负，为了实现“零上访”的结果，地方政府在解决信访事件时往往只注重数量、不注重质量，忽视信访办理过程的合法合理，信访问题是否真正得到解决、信访群众是否真正获得救济并不受到关怀。

因此，国家必须取消信访有关刚性考核指标，建立科学的信访考核评估制度。信访考核评估制度要符合信访的价值取向，以合理合法解决纠纷为中心，要在综合考虑各地地域特点、人口总量、社会经济进展情况、诉求构成、解决问题的质量和效率等因素的基础上。

合理设置考核项目和指标，将各地信访工作的重点放在预防和解决问题上，不断提高考核的科学性和客观性。信访考核工作也不能唯结果是论。

应将依法处理作为信访评价的最高标准，更重视其处理过程是否依法依规，而非简单的“一刀切”，以越级上访、进京上访、重复上访、上访数量等指标作为绩效考核标准，保证官员合理、合法、正当地行使权力。

政府应理性对待信访救济，畅通利益表达渠道，保证公民正当行使信访权利。正因信访救济的非程序、非规范性特点，导致“如何尽快息诉”成为地方信访机构在受理信访中被优先考虑的问题，而非出于“如何保证行政相对人的合法权利”的考量。

政府非理性对待信访救济造成了两种后果，一是“人民的事情人民币解决”，即花钱息诉；二是各个信访机构之间互相推诿，进行截访，限制群众信访。不仅阻碍民众的权利救济，还会损害政府公信力。

民众自身利益被忽视，没有有效的制度来保证其表达利益诉求是诱发群体性信访事件最直接的原因，畅通利益表达渠道有利于政府猎取真实信息，了解民众诉求，是政府做出正确决策的基础，也是解决群体性信访问题的关键。

由于我国目前大部分的机构组织如：人大、政协等机构均是在政府指导下开展工作，带有官方性质，不能完全独立地为公民表达利益，弱势群体自身缺乏强有力的组织保证，利益表达渠道不畅通。

在不侵害隐私、泄露秘密的前提下依法向信访群众公开相关处理信息。同时，也要充分保证公众的民主权利，保证公民表达自由，可适度开放和完善有关结社、集会、游行等相关利益表达的法律制度，实现民意的“组织化表达”和“制度化表达”。

扩大行政诉讼在权利救济体系中的作用。行政诉讼法立法者希望通过有限司法审查方式实现以司法权制约、抗衡行政权，但在“强行政、弱司法”的宪制格局之下目前仍难以实现。在司法受挫，社会矛盾加剧的今天，要扩大行政诉讼的受理和审查范畴。

加强法院、行政机关和社会民意三方之间的联系沟通，使行政诉讼活动真正贴近中国的现实、真正回应民众的诉求，必将会降低群体性信访事件发生的概率，有利于社会的稳定与和谐。一是扩大行政诉讼的范畴。

应当将对公民权利有重大影响的事项、行政行为的合理性审查等案件纳入行政诉讼的范畴，有利于保证行政相对人的合法权益和规制行政机关的行政行为；应当将部分抽象行政行为的审查纳入受案范畴，规范行政机关的决策行为，有利于预防和减少行政侵权行为的发生。

从源头上减少民众信访，提高司法权威。二是严格实行诉访分离，倡导理性维权。涉法涉诉信访的终结不力，会浪费社会资源、影响信访救济效果、损害司法权威。对此，应遵循司法权运作原理，建立诉访分离机制，严格实行诉访分离，各自有序终结，幸免重复救济行为。

建立涉法涉诉信访司法导入机制，涉法涉诉信访事项正在法律程序中的，继续依法办理；已经结案，符合复议、复核、再审条件的，转入相应的程序办理；应结案的不再受理。

明确信访的范畴，只解决非法律性质的诉求，不再是一个兜底性的大口袋。要特别注意的是真正实现诉访分离，不仅需要负责“诉”和“访”机关互相有效配合，还需要不同层级的机构和部门之间和谐共治。