【旧闻重温】陆大道院士：建设雄安新区难在何处

陆大道 中国科学院院士、中科院地理所研究员、中国地理学会理事长

该文由微信公众号“我是经济学家iEconomist”发布于2019年4月24日，作者为陆大道院士，文章主旨为“雄安新区的选址困难”，其中提到“历史上洪涝灾害频发、需要按照极高洪水标准设防”等问题。

陆大道院士是著名经济地理学家，长期从事经济地理学和国土开发、区域发展问题研究。他组织了对我国工业布局和工业地理学的学术总结，初步建立了我国工业地理学的理论体系；上个世纪80年代中期提出了“点－轴系统” 理论，获得学术界广泛引用和推崇，参与或组织了《全国国土总体规划》《环渤海地区经济发展规划》等多项国家级及地区级规划的制订和战略研究。提出我国“T”字型空间结构战略，即以海岸地带和长江沿岸作为今后几十年我国国土开发和经济布局的一级轴线的战略，被国家所采纳。近年来，对我国区域发展、地区差距和大区域可持续发展进行了大量实证性和理论研究。2003年当选为中国科学院院士。

对雄安新区规划建设中的困难的几点分析

一、“京津冀协同发展规划纲要”对京津冀整体功能定位在“世界级城市群”，首都北京是这个“世界级城市群的核心城市”，这是构建和提升中国应对全球竞争的国家竞争力的重大决策。将京津冀发展成为世界级城市群及首都北京成为世界级城市群的核心城市”是“国家大事”“千年大计”。

“纲要”，突出体现了中国大国发展的意志与决心。中国对未来世界发展能够发挥重要影响乃至起控制作用的核心城市（之一），首选只能是首都北京。首都北京是中国国家的首位枢纽与门户，需要并且可能能成为影响乃至控制世界经济的一个“节点”（城市），即当今全球几个这样的“节点”城市（控制体系）中需要有中国的一席。同时，成为未来世界财富的主要集聚地之一。由此给广大发展中国家与人民以一个（政治、经贸、金融与货币、信贷等）新的选择与新的安全感。对京津冀城市群成为世界级大城市群、首都北京作为世界级大城市群核心城市的如此定位，是中国为维护中国国家（贸易、金融、市场）利益并对人类命运共同体做贡献的客观需要。今天中国的强大已经具备这样的可能。

为使首都北京达成上述宏伟目标，必须疏解北京的非首都功能。因此，在北京附近选择与规划建设好新区（新城）就十分重要。

二、首都北京早已是我国开放开发的“政策高地”，占了全国改革开放的最大先机。深圳、浦东的开发是因为顺应了国内外发展的大势而获得了伟大的成功。雄安新区的开发却难有这样的“大势”

北京，作为国家的首都，随着国家经济实力的迅速强盛，较早就成为我国最大的国际性金融、商贸、高技术以及大规模研发、信息、中介等高级服务业的基地，国际经济机构云集之地。这一重要性质不像东南沿海和浦东开发那样是通过中央政府的政策文件规定的，而是由国家首都的特殊性质与功能决定的。国际性的高级服务业机构进入我国，需要与我国中央政府及各部门合作，它们的首选落户地自然是北京。30多年来，总部设在北京的金融机构占据中国金融资源的大半壁江山，成为对内对外最大的金融服务业中心。2012年世界500强地区总部84家（包括日、美、英、德、法等国一批世界级企业的地区总部）在北京，成为全球500强企业总部最多的城市之一， 2013年北京有48家企业入选“财富”世界500强，这个数量首次超过东京。早在2010年，跨国公司在北京设立的投资性公司达165家，占跨国公司在华设立的投资性公司总数的40%。多年前，首都北京就已是全国金融GDP最大的城市。首都北京集聚了全国的资金、技术、人才资源，建设了中央商务区（CBD）、金融街、中关村国家自主创新示范区等。中关村国家自主创新示范区拥有以联想、方正为代表的高新技术企业近2万家，以北大、清华为代表的高等院校39所，以中国科学院和国家部委在京院所、民营研究院所140多家。技术交易额达到全国的四分之一以上。按照习总书记的指示，正在向具有全球影响力的科技创新中心发展。

首都北京的开放开发，已经占了全国改革开放的最大先机，也占了京津冀改革开放的最大先机。这个作用当然超过深圳、浦东。

雄安新区实际上是首都北京的新区，但不可能代替首都北京的功能，特别是不能代替首都北京的主体功能：除中央国家机关及所属主要管理机构外，就是国际性的金融商贸中心，高科技创新中心等。其中，国家最主要的金融中心部分既是经济机构，也是支撑国家政治中心而与政治中心不能分开的部分，这一点根本不同于移民国家、联邦制国家及金权政治国家的美国。这些不适宜向外地迁移。

深圳、浦东的开发是因为顺应了国内外发展的大势而获得了伟大的成功，雄安新区要发展成为类比深圳、浦东那样的新区、新城，困难很大。较有可能的是成为一个普通新区。

深圳（特区）开发的“大势”。1973年第一次世界“能源危机”之后，能源价格上升，西方国家在国内的投资成本与生产成本大幅提高，由此向外大量转移产业和资本，到70年代末已经到了我们“家门口”了。中央确定在深圳等建设特区。资金、技术、海外市场、外贸渠道等经过香港大量集聚而来。在最初的十多年，深圳可算得是香港的“新区”。中央政府、广东省政府在政策、人才、资金、土地、基础设施、城市规划、法律等方面给予强大的配套支持，深圳一下子就大发展起来了。

浦东（新区）开发的“大势”。上海浦东开发迅速达到现在的规模与水平，是由于上海及其浦东的经济腹地是差不多半个中国，即经济技术发达的长江三角洲及整个长江流域。那时，经过十多年改革开放，以上海为核心的长三角及整个长江流域对外开放、大规模资本与技术引进、进出口取得很大发展。到80年代末90年代初，上海和整个长江流域的大发展更是潜力待发。这时，非常需要上海提供更好的信息服务（世界的商品与服务市场信息等）、金融服务（投融资、信贷、财务结算、货币兑换）、研发、中介服务、期货市场、港口运输等物流服务、人员培训、以及法律服务等；上海市范围之内浦西已特别拥挤，进一步发展需要大大拓展空间。在这种大形势下，浦东新区的设立与开放，使整个长江流域广阔经济腹地的进出口物资及大量资金、机构、技术与创新人才等迅速集聚到上海及其浦东。中央政府与上海市、江苏省政府给予大力支持、保障，使浦东新区开发非常成功。

三、雄安新区难以吸引大量经济要素特别是技术创新要素的集聚

我国国家特区、国家级新区、高新技术开发区及综合配套改革试验区已经接近200个，国家级经济技术开发区200多个。全国各地的新区新城，总体上已经“饱和”。所谓的“饱和”，不是指内部已经“填满”，没有地方了，而是没有足够新的经济增长要素、技术创新的要素进去，进去以后怎么做也是问题。对于大多数新区、新城、高新技术园区而言，现阶段特别重要的是苦练“内功”，即构建区域创新体系，这已经成为长期发展的关键。

1、规划一个新区、新城有没有相应的产业支撑及发展什么样的产业，最主要的要看以下两个主要条件：

其一，从宏观上分析，经济发展与经济要素、技术创新要素的集聚动力与流向。从全国特别是沿海地区看，这种流向由西向东。原因是人类社会经济活动受海洋的吸引是长期趋势，在今天的中国就更加如此。雄安新区选址不很符合我国经济要素“自西向东”的宏观流向，难以吸引有利于产业发展的要素集聚。

其二，新区新城，要考虑大区域内或特大城市能否给以产业支撑，附近的“母城”是否有较强大的经济辐射力，形成主城（母城）与新区相互需要的带动与互动的特别关系。雄安新区发展的“母城”是首都北京，由于上述原因北京的经济辐射力达于全国。北京的经济要素和技术创新要素是否需要迁到雄安，现在看，可能迁去的趋势不明显。

天津市及其滨海新区具有很大规模与实力的制造业，但有没有经济与技术创新“要素”愿意往“西”迁移到雄安新区来？我以为也还是个问题。

作为河北省新区，但河北省不像多数省市那样具有一两个经济实力很强的特大城市引领全省经济的发展。河北省的主导产业是能源重化工。石家庄、唐山、保定、沧州、邯郸等一般大中型城市，除能源原材料外，很少有大型的制造业及其龙头企业。（河北省现在有6个国家级经济技术开发区，但至今没有一个其他类型的国家级新区。这与省领导两个时期的决策不到位可能有关：

其一，在改革开放开始的20多年内，全省发展重点仍然在太行山东麓。经济发展重心不置于沿海秦、唐、沧，是导致经济增长较其他沿海省市发展为慢的重要原因之一。2007年四月省第七次党代表大会省委书记检讨了长期的“内陆意识”-（经济日报，2007/04/11。）

其二，在发现河北由改革开放初始沿海地区的经济大省变成了经济小省时，又急于追赶，大搞能源重化工。GDP很快上去，2006-2008年间每年增长14%。 2005-2012年间，河北省的钢和生铁产量都翻了一番，钢年产量达到1.8亿吨的惊人数字。钢铁、火电、水泥等规模迅速扩张，成为京津冀城市群地区的主要污染源，并酿成了相当突出的结构性困境。这两种情况使河北省失去了如沿海其他省市所抓住的有利机遇，没有为在河北建立如国家级新区、高新技术开发区或综合配套改革试验区等新区准备必要的条件）因此，河北省在一段时期内难有较大规模的经济要素、技术创新要素进入雄安。

2、如果在雄安大规模新建产业，则要考虑到：现阶段全国制造业产能普遍过剩、国民经济进入以提高质量为核心的发展转型阶段、一系列大型机械设备（动力、工业、工程、交通运输、国防军工、通讯、轻工食品等）制造已经布置在全国相应的大型综合性工业基地与特大城市等客观背景。这里应该新建哪些龙头大企业及大规模产业链工程呢？现在是不容易确定的课题。

3、要在雄安这里大规模新搞“高端制造”、“智能制造”，“发扬改革创新精神，建立体制机制新高地。”但可能性、合理性如何？如何操作呢？现有的中关村国家自主创新示范区、亦庄、天津经济技术开发区、滨海新区等发展条件要明显优越。它们已经有了一批高新科技产业，已经是京津冀乃至全国的经济增长极。

从区域层面，其一，要使大量经济发展与科技创新的要素来此集聚；其二，要建设与创新目标相适应的多种类型的平台；其三，要组织（企业家、行业、机构）多层次的、多领域、多范畴的彼此相互链接的创新“空间”，即各种功能平台和群体的决策与运作“空间”；其四，要使各种平台与“空间”成为彼此互动与交流的网络型（多重空间）组织结构，在这种组织机构的某一地点或几个地点（区域）形成空间（创新空间）的接触枢纽。位于这个枢纽的附近即可获得更多、更大的创新优势。还有，从政府层面，制定和实施相应的制度、政策和措施。这样的区域，才是具有创造力与竞争力的区域。对于大量的企业而言，最大问题是使工业自动化和IT技术的密切结合，推动信息化诸多前沿技术的发展与应用。

我以为，我国京津地区、长三角地区、珠三角地区以及成都、西安、沈阳等特大城市的部分新区、高技术园区，其政府、研究院所、高校及许多企业可能正在考虑进行上述区域创新体系的构建与企业信息化改造工作，这些区域的区域创新体系还在起跑线上。企业自身发展空间仍然很大。京津地区这些东西搬一些过去到雄安，很可能会影响到一些“园区”正在构建的各种要素聚集的（有形的与虚拟的、刚性的或“柔性”的）“平台”、“空间”、“枢纽”，从而会影响到具有创新能力的企业不同程度延迟创新升级的时间，对一些重要环节或具有“节点”意义的企业、“平台”等可能会带来伤筋动骨的影响。

四、新区选址带来的困难很多

1、雄安新区的区位无论从宏观与微观看都没有优势，人居环境的本底条件很差，资源环境承载力低，现有的交通系统也不算便捷。其巨大影响虽然可以通过一系列大型工程予以解决或缓解。不过代价很大，有些方面的作用难以持久。

新区选择在河北省北部平原上的一个大洼地（洼地中心部分是白洋淀）的“边坡”上，平均海拔10米左右。历史上洪涝灾害频发。未来的雄安新区可能需要按照极高的洪水标准设防。在严重洪水发生时，白洋淀有可能必须泄洪，可能会使城市被淹。历史上，包括春秋战国时代以及元、明、清三朝，在河北省建的都城或重镇，基本上都在太行山东麓、（部分）燕山南麓的海拔50米左右的高程上。京广铁路的路基标高也在这个高程附近。

2、白洋淀水质污染严重。白洋淀现在的面积为200-300平方公里，长期以来污染严重，水质属五类时为多。污染物来源是白洋淀上游三万多平方公里内1500万亩灌溉面积上化肥农药造成的面源污染及1000万人口（包括300-400万城市人口）的生活、生产污水。淀区大约住居有10万人依靠养殖业，主要是家禽养殖及其加工，带来了大量的污染物。三个县大约200亿元的GDP基本上是小的羽绒加工厂及皮革加工厂。2017年7月底媒体报道已经关掉3900多家“非法排污”的不达标的企业。

3、城水融合、“生态宜居之城”是很大的难题。在人居环境本底基础很差的地方建设最美丽、人居条件最好的城市，如何达此目标并及如何能够长期得以保障？人们所设想的世界上许多大城市处在海边、大河边、大湖边那种天水一色、水城一色的壮观美景，在雄安新城将不可能看到。遇到200年甚至100年一遇洪水，新区中生活的人，可能头顶上是一盆洪水（不垫高地表），或者城市周边（东、南、西三面）一片汪洋（建成区地表垫高5米后）。

4、大规模动迁、就业、治污、生态修复等需要巨额（长期）支出，且面临非常棘手的社会困难。除了诸多机构、企业的大规模搬迁费用外，以下可能是长期的难题：白洋淀内的10万人从事的养殖及其加工的经济系统要彻底改造与调整，要使他们有新的职业，能逐渐适应并富裕起来。“转业”后将从事哪些产业，还不带来污染？动迁涉及到三县大部范围，开始阶段就要大量赔偿，长期则涉及到上百万人口的生计即就业与致富问题；三县遍布污染企业几千家，绝大部分是小企业。白洋淀上游3万多平方公里范围中小企业与农业化肥农药面源污染的治理，各地县污染企业的关停并转，需要大量投资与经济补偿；解决水安全、生态保护问题需要大规模调水、堤坝等的工程措施，白洋淀淀区内的补水、清淤、水生生物生态环境的改善等，亦需要大量投入与长期维护费用；新区工程地质条件不好，城市及大部分建筑物都将落在稠密的钢筋水泥桩子上，额外增加工程费用。

以上可能是现阶段一系列起步工程规划、建设出现诸多困难的原因，需要找出克服困难的办法，推进新区建设的前进。

结束语：上述是对雄安新区规划与建设中正在出现或可能出现的困难与问题原因的简要分析。之所以会如此，我以为与早期工作队伍专业组成不够完善有关。他们不很了解这样的新区新城建设与发展需要哪些区域性条件，不很熟悉北京周围100-200公里范围内的自然结构及社会经济的空间结构如何。另外，河北省与水利部的同志，是不是将这里的实际情况作了客观全面的汇报，可能也是原因。我以为，这些领导同志对这里将要出现的种种难题心中是清楚的。

延伸阅读 陆大道：为什么现在许多新区新城发展不景气？

我国各类新区新城建设的主要症结在哪里？在这场论坛上，陆大道作了题为“高质量发展背景下，新区新城创新体系构建问题”的演讲。以下为演讲实录 （内容有删减）：

1、如何找准自身定位？

国家级新区新城，要从国家大范围分析得出科学定位，要看相关区域的经济潜力——包括工业、财力、经济对外辐射能力等。比如深圳、浦东得到全国支持，成为国内外沟通的枢纽与门户，可以说是非常成功的。

1979年，国家根据广东省建议，建设了四个经济特区，包括深圳。深圳实际上是香港的“新区”，资金、贸易渠道、技术、设备、外面的市场很多都是从香港过来的。广东省政府给予了很大物力、财力、人员、政策支持，包括城市建设、城市规划、港口建设以及人才培养，带来大量人才、资源要素聚集。

到了上世纪90年代，整个长江流域都需要上海这个“龙头”。可以说，浦东的发展也是长江流域改革开放的大势，大量经济要素、各地区派出机构、物流机构一下子涌入进来，浦东利用优惠条件，加上政府有力支持，很快发展起来。

但是，一些新区新城，特别是诸多地区级的新区新城，功能定位不切实际，目标不切实际。不符合区域发展的客观需要，也不可能获得所在区域的支撑。

这些地区往往是照搬浦东、深圳的定位，几十栋写字楼一两年就可以建起来，代表性景观也搞起来了，但是它的腹地很小，怎么可能有汇集大量经济要素的能力？

所以，深圳也好、浦东也好，它们是世界进入中国的门户，是中国腹地进入世界的枢纽。相比之下，一些城市虽然建得很好，但没有那么大的势头。定位、建设标准、规划又大大超标，一开始就浪费了，因为你按照功能建设的一些设施根本发挥不了作用。

规模过大，布局过散，也就无法形成合理的集聚效应，对于创造好的生产条件与生活条件也十分不利。

2、如何确定主导产业？

不少新区新城的产业规划，普遍缺乏必要的产业支撑，相应的地区经济增长潜力也没有实现规划目标的可能。

产业论证要重点考虑：全国经济增长的大背景、大趋势。早在2010年，我国制造业产能就过剩30%。到现在，去过剩产能的任务还远远没有完成。

问题的关键是，大家都在讲发展，但是，经济增长空间以及资源、环境硬约束越来越突出，地区能否在竞争与合作中找准自己的优势和产业分工？如何把各自的发展潜力发挥到最大？毫无疑问，谁找准了自己的优势，谁就找到了区域经济科学发展的“金钥匙”。

同时，新区新城的布局还要考虑：人类社会经济活动受海洋吸引是长期趋势，这将影响到经济要素、技术与人才在区域间的流向。

另外，在区域性特大城市，如成都、武汉周边，形成了“主城”或者叫“母城”的特别关系。是否有较强的“母城”经济辐射能力，成为新区建设的重要依据。

3、如何构建创新体系？

通过新区新城，全力打造一批促进产业链快速形成的项目，才能形成产业集聚。通过集聚，建设各种交流平台，有利于知识、特别是隐形知识的传播——这是推动创新的一条重要法则。这意味着，各新区新城要建立创新体系。而要实现这一目标，还有许多工作要做，困难也很多。

什么是创新体系？首先，要有明确的目标及标准。

最基本的标准是：效率、效益、节省、进步、创新（技术、产品、工艺、人才、标准等）。

更进一步说，这包括新思想与新技术，促进资源节约、时间节省、创造财富能力增强，最终归结为“区域竞争力的提高”。

为提高区域竞争力，就要优化社会经济空间组织与空间结构，通过合理集聚确定合理规模。

如何实现优化？这就要求准确了解各种新要素，包括信息、网络、节点等，还有传统资金、市场、人才如何发挥作用。最终，形成多层次、多领域、多范畴，彼此连接、更为复杂的结构空间。

在这样的空间内，不同层次节点和相应的“流”，共同构成空间控制和运作系统。而在管理理念上，包括政府、有关部门及企业管理者也需要做相应改变。

集聚产生效益，产生创新。要通过集聚、接触、交流，为优秀人才发挥所长创造条件。

要创造鼓励冒险、容忍失败的氛围，搭建好投融资平台，并培育一批产学研密切结合的研究型大学等，营造知识高度密集的环境。在人才集聚基础上，通过平台建设和活动组织，实现接触、交流，从而带来新思想、新建议和新动力。

具体而言，需要构建哪些平台？

这包括信息平台、金融平台、物流平台、供应平台、销售平台、人才平台等，以企业为中心的包括生产商、供应商、销售商以及政府、社会组织等综合平台。

各种平台叠加，组成多重含义的“空间”——大都是功能空间与地理空间的结合。例如：一些银行家，经常以各种形式交换信息、危机判断与处理等，形成为一种对信贷、汇率、利率、货币交易、金融衍生品、风险投资等方面的决策，这就是一种群体决策运作空间。而从政府层面，采取相应制度措施，实现上述设想，可谓之“创新机制”。