风声｜韩国投入2万亿刺激生育失败，这个教训对中国有什么启发？

风声

作者 | 韩大海

中国人民大学博士

令韩国社会震惊的“幽灵婴儿”事件发生后，韩国政府通过调查发现2015年至2022年间共有2236名未申报出生的儿童。在这些儿童中，34名婴儿已经不幸死亡，800名儿童的下落仍然未知，受害者的总数还有可能会继续增加。

另外，警方的调查也揭露了多起令人震惊的事件：一名出生仅6天的女婴，因放任不管致其死亡后，尸体被装入垃圾袋后扔到了垃圾箱；另有一名20多岁的年轻女性，在医院生下儿子一个月后将其杀害，并埋在了附近的野山上。通过此次调查，警方还意外发现了以不足200万韩元（约人民币11000元）的价格、向未婚妈妈购买新生儿并卖给不孕不育夫妻的中介。

早在十几年前，韩国就已成世界上最严重的低出生率国家，最近甚至有人悲观地预测韩国会成为第一个因人口减少而消失的国家。

照此下去，50年后韩国将成为世界上最老的国家，人口也很有可能会减少到3700万人。那么，面临着如此严重的人口问题的韩国，为什么没有保护好刚出生的孩子呢？

韩国政府曾出台哪些生育政策？

此次事件，对韩国社会起到了“煤矿里的金丝雀”（canary in a coal mine）的作用。虽然韩国的低出生率问题已达到非常严重的水平，但为解决这一问题而制定的政策，却向外界赤裸裸地暴露出严重的结构性问题。

面临生育率持续下降，韩国政府从2006年开始以5年为周期推进“低生育率与老龄化基本计划”，并为此投资380.2万亿韩元（2万多亿人民币），韩国的生育率在2022年跌至0.81，远低于2006年的1.13。

在各阶段，韩国政府推行的代表性政策如下：

2006年执行的第一阶段计划中，政府努力推行了扩大对婴幼儿保育与教育费用支援、增加下课后代替父母照顾孩子的机构、强化育儿相关机制、促进企业内部育儿假的政策。

2010年推行的第二阶段计划中，政府为了减轻上班父母的负担，推行了带薪育儿假制度，引进劳动者根据自己的需要可以随时向公司要求缩短工作时间的请求权，努力宣传在家办公等多种形态的工作文化。另外，政府还放宽了新婚夫妇购买住宅时的贷款条件，增加了对不孕夫妇的支援。

2015年推行的第三阶段计划中，政府推行了对新婚夫妇购买或租赁住宅的支援政策，扩大了对怀孕、生育费用、不孕、高危产妇的支援。另外，还通过强化公共教育功能，减轻父母的教育费用负担。

2020年制定的第四阶段计划中，代表性政策是“3+3育儿假制度”，规定如父母双方都为未满12个月的子女申请3个月的育儿假，每人每月最高可获300万韩元的育儿津贴。

然而，在上述政策中，保育支援政策由于父母的工作时间和政府的保育服务时间冲突，导致很多人未能好好利用该政策；政府虽然表示要进一步扩充公共幼儿园，但公共幼儿园的数量仍然不足；保育支援并不能覆盖婴幼儿时期以后的小学，因此，该政策对女性被迫中断工作的问题并没有太大帮助。政策执行后，申请育儿假或提交缩短工作时间请求的比率仍然很低，社会以及企业氛围对申请这种政策的个人不友好。

韩国政府的其他生育政策，也被批评只投入了预算，却没有监督和检验执行的效果。

为何都失败了？

韩国生育政策失败的表面原因，在于政策执行过程存在漏洞。生育政策要想得到有效落实，需要各个下级部门相互作用。

但在韩国低生育率政策的执行过程中，中央政府在没有明确政策方向的情况下，一味反复要求下级部门推行解决低生育问题的政策；接到中央要求的下级部门，为了自己的政绩，也只能推进实际内容与低生育问题无关的名义上的生育政策。

此外，韩国政府对生育政策的预算投入，仍落后于其他面临类似问题的发达国家。2005年至2015年间，法国、瑞典、挪威、芬兰等与家庭相关的公共支出占国内生产总值的3%以上，韩国2019年的这一数据只有1.69%，也低于2015年经济合作与发展组织成员国的家庭相关平均公共支出比重（2.4%）。

但从根本上来说，韩国生育政策失败的原因，是在于韩国未能解决社会的结构性矛盾。政策的共性问题是缺乏对个人价值的考虑，政府只关注改善生育率下降的表面问题，不努力改善社会结构性矛盾，只想着治标，却不下手治本，那么政策就只能屡屡失败。

当今，韩国的社会压力非常大，尤其是高昂的生活费、激烈的就业竞争、不稳定的工作环境，以及女性育儿所要承担的社会压力，使很多人放弃了结婚和生育。

到目前为止，韩国政府的生育政策大部分只是生育奖励、养育费用支援等保育环境改善政策。民众普遍认为，国家补助的费用远远低于孩子实际的养育费，尤其是教育费。在学历不同、社会待遇就有所不同的韩国，包括课外辅导在内的教育费，仅仅依靠政府的补助，无法大幅减轻由于生育与养育而给家庭带来的经济负担。

随着双职工家庭的增多，女性的工作环境问题也成为了低生育率问题的重要原因。2019年韩国政府调查，韩国女性的经济活动参与率在25岁～30岁有75%，30岁～40岁下降到58%，45岁以后再次上升到70%。据韩国统计厅2020年公开的调查显示，女性中断工作的最大原因为“育儿”（42.5%），其次是“结婚”（27.5%）和“怀孕&生育”（21.3%）。

这些调查说明，女性的工作中断与结婚、持续怀孕、生育和育儿直接相关，即使度过了这一期间，女性的再就业也会比生育前更加困难。因此，害怕生育和育儿对工作产生负面影响而放弃生育的女性上班族越来越多。

要解决低生育率问题，需要协调和融合个人追求的价值与政府的政策目标，且政府应以此为基础长期执行能够缓解社会结构性矛盾的政策。

首要的就是，在政策决定过程中，要持续分析反映结婚和生育一代所追求的目标和价值观，改善对他们的生活产生巨大影响的工作和教育领域存在的结构性问题，且长期坚持，只有达成社会共识，并形成一个对生育、养育友好的社会氛围，那么即使结构性问题未能及时解决，个人感受到的社会压力也会大幅减少。

不应仅着眼于提高生育率

近些年来，与韩国一样，中国也因低生育率问题面临着困境。虽然中国和韩国在很多方面存在着差异，但两国都面对着日益严重的的低生育率问题。

2022年，韩国成为全球总和生育率最低的国家，为0.88；中国也快速进入了全球倒数，生育率骤减至1.2。2022年，中国人口时隔61年首次出现负增长。

通过韩国的前车之鉴，中国可以吸取一些宝贵的经验和教训。

首先，在政策决策的过程中，要充分尊重个人的价值观，并将其作为政策的核心因素予以考虑。韩国政策失败的原因之一，就在于远大的国家目标脱离了民众的实际需求，也就是说，所有提高生育率的政策，都应先从理解个人决定不生育的理由开始。

第二，在理解个人追求的价值观的基础上，政府需要努力改善对此产生影响的结构性问题。从韩国的情况来看，影响个人选择的主要因素是经济不稳定、竞争激烈、生活费和教育费高等。其中，生育和育儿对女性工作活动产生的巨大影响，也在女性决定生育的过程中成为了关键性因素。

只有推行能够解决结构性问题的政策，才能真正缓解低生育率问题，例如为了减轻或避免女性对工作活动的担忧，政府可以推行向育儿期的父母提供育儿休假、为女性尤其是生育女性提供同等机会、帮助女性提升个人能力或工作经验的政府支援的政策等。

第三，要制定长期性以及综合性的战略。生育政策不应仅停留在提高生育率上，而应该努力营造一个对生育养育友好的社会环境。社会层面对养育责任的支持，可以大大减轻个人由此感受到的社会压力与负担。同时，还应通过政策提供公共支援，促进社会对儿童教育和福利的投资。

总体来讲，解决低生育率问题，不是要单纯地提高生育率数值，更要以打造尊重个人的价值观、解决结构性问题、促进两性平等的社会为目标。

如果民众对自己的生活感到满意，并且社会压力不断减少，那么恋爱、结婚、生育和养育都会自然而然地发生。