旧城更新的转型与治理系列之一：从PPP到PPCt的模式转型

日前，《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》审议通过。要求加大对城中村改造的政策支持，积极创新改造模式，鼓励和支持民间资本参与，努力发展各种新业态，实现可持续运营。 国金证券研报显示，2020年至2022年，全国城中村改造市场规模分别为1.24万亿元、1.36万亿元和6559亿元。在一线城市中，2023年广州计划完成2000亿元城市更新固定投资目标，同比增长60%。按照这个增速测算，今年全国城中村改造市场规模或重回万亿元以上。 园区荟（ID：biaozhunpark）特意刊登业内专家贺沛的系列文章《从PPP到PPCt：旧城片区更新的转型与治理》，以飨读者——

旧城片区更新的概念起源于西方，是西方国家为了应对城市发展中所出现的问题而提出的一系列的解决方案。旧城片区更新（urban regeneration） 可以被定义为在一个地区扭转经济、社会和物质衰退的完整过程。相比较城市再开发，旧城片区更新的主体更加多样化，它是针对政府主导下的市场本身无法满足所需的转型的情况。

在现代案例中，旧城片区更新主要开始于19世纪并在1940年代二战后以城市重建的方式达到高潮。中国城市建设由规模驱动迈向质量驱动，普遍进入大规模旧城片区更新的发展阶段，从最先北上广深开始的旧城片区更新，已经逐步延伸至其他大中型城市，旧城片区更新成为当下城市规划建设领域的热门话题。

更新与再生，是城市的天赋。旧城片区更新成为中国社会经久不衰的话题。参照世界先进经验，中国的旧城片区更新及旧区改造项目应从PPP模式全面转向PPCt模式（Public-Private-Community and other third sectors）。

全球危机的到来对地方经济造成难以估量的打击，诸多项目一度停摆。早期由私营部门主导的城市开发，剥夺了当地居民的生活空间，加剧社会阶层分化，自下而上的反对声浪引发了对社区越来越多的关注。在获得高效投资回报的同时，建设社会型的基础设施（social infrastructure），关注教育、文化、公共空间、社区文化，并尝试将创新科技运用于城市治理，以可持续发展为导向，积极探索多方共赢的可能性。

从全球的视角看，世界多数城市的码头区在后工业转型进程中，都经历了城市发展企业化的改造之路。城市在相当程度上，已经沦为资本的城市（乃至工具）。但这并不妨碍它们成为城市空间转型的优秀案例，从中汲取城市治理、公众参与、公共空间、资本模型创新的营养。中国城市的沿江、沿海旧工业区更新，应在历史经验的基础上走一条新路。

欧美地区的研究者除对PPP合作框架协议有较深的研究外，在旧城片区更新的激励机制、合同风险等方面也做了大量研究工作。通过讨论公私伙伴关系的定义，建立了一个用于检查与实现特定目的PPP框架，其中包括政策、服务、基础设施、能力建设和经济发展等。比安基尼将旧城片区更新形容成为一个“涵盖经济，环境，社会，文化，象征和政治层面”的复合概念。

这是一个旨在使用一系列工具来振兴已经衰败的城市区域的过程（例如地产，商业，零售或艺术发展），以在物质、经济、社会或文化等方面使区域增强。其最初主要是为了应对城市的战后衰退，特别是应对衰败的内城中不断上升的不平等、贫困、犯罪和失业问题。1970年代末的去工业化进程和以及随后1980年代全球经济结构重组也成为美国和西欧许多城市发展旧城片区更新策略的催化剂。

旧城片区更新的相关术语也经历了将近一个世纪的演变，从二战后的“城市重建”到“城市再开发”、“城市复兴”、“城市振兴”到如今的“旧城片区更新”，由于每个阶段旧城片区更新的侧重点不同，因此在本文中不同的阶段的旧城片区更新的命名也有差异，而厘清“旧城片区更新”定义在每个阶段的侧重点，有助于我们更加深刻地对于当今社会的旧城片区更新的命题做出理解和判断。

这里的Public仍指政府，Private指真正的组织实施机构，Community主要指居委会、业委会、居民代表大会、居民代表等代表社区的组织群体，other third sector是指涵盖设计院、独立设计师、居民兴趣小组、NGO机构、周边商户、周边教育医疗等跟项目改造密切相关的人群，以及包括关心这个区域发展的研究学者、学生、民间群体。这是此种模式第一次被系统性阐述的尝试，其能否被广泛推行，甚将影响整个中国广泛开展的旧城片区更新成功与否，爱尔兰的经验给我们提供了前车之鉴。

这类政府与开发商紧密合作的模式，即中国在城市建设及更新中长期推行的所谓PPP模式（Public–Private Partnership）。在国外，旧城片区更新项目采用PPP模式时，可能出现类似Google这样的科技公司，或者REITs、NGO、住房发展基金等公益组织机构，以及居民成立的合作公司等，他们都是Private角色中的重要选项，至于最终选择谁，显然根据项目属性不同而决定。然而就如前文所述，在中国，Private几乎等同于开发商、国企为代表的大型集团。

目前的旧城片区更新其实除了老旧小区改造以外，更重要的是需要改变城市空间与重构城市发展模型。在走出危机的过程中，码头区更新模式进一步由公私合作的PPP模式（Public-Private Partnerships），转向公私社区及三方伙伴关系（Public-Private-Community and other third sector，PPCT）。

旧城片区更新在二三线城市大范围推开，政府依赖大集团、地产企业、地方国企，采取拆除重建增容的模式，本质上是采用PPP模式来开展旧城片区更新项目。但这种创始于英国上世纪90年代初期的模式，与当前国内的政治语境、城市长期融资可持续性、全球城市治理趋势严重脱节。

PPCt模式与PPP模式最大的核心区别是从制度上让Community角色前置。当把Community提到一个重要角色层面，至少能够在逻辑上说明旧城片区更新参与的三大核心主体，即政府、开发商和居民。Other third sector的参与重要性设定中，要尽量避免设计师的责任无限放大，避免制度层面的责任问题强制压到设计师身上，出现设计师修补公众参与、公众规划的制度空白和短板的不合理现象，因为设计师的能力是有限的，能做的事情也非常有限。Other third sector不仅仅局限于设计师，其构成更为多元且各有所长，把地块相关联的各类群体变成一个完整统一的概念出现。Other third sector的作用就是让参与改造的角色变得非常丰富，而不是让设计师单一角色来统领所有东西。

从PPP模式转移到PPCt模式后，Private（开发商）的控制力将得到弱化，政府也无须将了解居民需求、社区治理等所有改造工作派发给开发商，可以将部分压力转移给Community或者other third sector，发挥各个主体的自身优势和特点，形成一个新的组织制度或者会议制度。

在开发过程中，一些大集团、地产企业，极易被湮没在居民如潮涌般的个人诉求和反对意见之中。地方政府面对这种情形，通常耗费极高的人力（动员多部门、多单位逐个作群众工作）、财力、时间成本（动辄几年）来化解更新项目中尖锐的分歧。或者，政府面对浩瀚的群众意见，走向另外一种极端——更加强化政府的主导力量，加强控制和管理。然而，无论政府采用这两种方式中的任何一种，本质上都是政府治理水平不高的表现。

此外，设计院、建筑师、高校专家、NGO……被卷入旧城片区更新具体项目的矛盾之中，承担了远超其角色本应承担的责任。为化解矛盾，他们牵头主动或被动地开展所谓公众参与、社区营造等活动，实际上都是在填补一开始采用PPP模式而产生的隔阂。旧城片区更新采用PPP模式，消耗了城市在未来依靠土地融资的宝贵资源；也忽视了居民的意愿价值；大企业、设计院（师）承担了过多的社会管理责任。

旧城片区更新被普遍当成政府投入、公益或者情怀，是一种投入，而不谈资本。这种情况不可持续，也没有按照今天的城市逻辑发展。城市本身就不是一个行政力量或者公益行为构建起来的事物，它天然的就是利益创造、分享、纠葛的地方，这种地方才会变得更加繁荣。

经济发展到如今阶段，有些东西（例如旧城片区更新）需要纯投入、纯公益。然而一旦存在这种逻辑，就会把社会上最大数量的参与主体排除在外，导致旧城片区更新形成不了气候，丧失了其多样性。在项目之初就强化社区居民意见（Community）和众多第三方机构（other third sectors），并在某种程度上弱化大企业（Private）重要性的PPCt模式亟需被重视、推广。

通过对于全球范围内旧城片区更新历程的观察，可以得出西方现代旧城片区更新PPCt模式的大致趋势。二战后，其重点由大规模拆迁转向社区邻里环境的综合整治和社区邻里活力的恢复与振兴，旧城片区更新规划由单纯的物质环境改善转向社会、经济和物质环境相结合的综合性的更新。

同时，旧城片区更新的操作也从剧烈的推土机式的推倒重建转向小规模、分阶段和适时地谨慎渐进式改造，强调城市是一个连续不断的更新过程。由于中国的城市化进程落后于西方国家，对于西方国家旧城片区更新发展脉络的演进研究能够为当今上海的旧城片区更新，从范围、规模、性质、价值等方面提供一个有力的参考框架，具有较强的指导意义。

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来源 | 贺沛

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