西安城中村的未来，从拆迁到改造……

7月21日，一则国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》的消息，再一次拨动了有关城中村话题的热议。

房产领域鼓吹新一轮拆迁潮到来，楼市或将引入大量资金和优质土地；财经领域预估这一轮规模或超万亿，多个行业因此受益；专家们则表示将带动有效投资和消费，对稳增长、惠民生意义重大。

纷纷繁繁的资讯和观点中，我们依然坚持上一篇文章中的看法，即：西安正在主动放缓主城区城中村的拆迁节奏，集中力量于重点项目和重点片区落地所需土地上。

本次《指导意见》实际亦符合我们此前的看法，同时更进一步加深了我们对西安城中村未来的预计，即：城中村改造将成为与拆迁并重，甚至高于拆迁的份量。

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稳字当头 高效利用

本次《指导意见》划定城市范围在超大特大城市，据住房和城乡建设部于2022年10月公布的《2021年城市建设统计年鉴》截至2021年末，全国共有超大城市8个：分别为上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津、武汉。全国特大城市11个，分别为杭州、东莞、西安、郑州、南京、济南、合肥、沈阳、青岛、长沙、哈尔滨。

注：根据国务院于2014年下发的《关于调整城市规模划分标准的通知》，城区常住人口1000万以上的城市为超大城市，城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市。

城中村问题在超特大城市中普遍存在，当然与其他超大特大城市相比较，西安的城中村综合数量和个体规模是属于名列前茅的。

因此在前几年快节奏、大规模的城中村拆迁后，西安仍旧遗留数量和质量都颇为可观的城中村。在今年防止“大拆大建”，引导城市更新更加有序和精细的要求提出后，城中村所面临的未来中，拆迁不再是唯一选项。

如我们之前举例的厦门对城中村进行现代化治理，深圳以“统租”的方式对城中村房屋资产的再利用，广州对城中村拆除重建，并引导发展集体经济。

落回到西安，此前城中村拆迁的目的是推进城镇化脚步，使得建成区相连。而城中村拆迁的最大需求或者说难点是资金问题，随着时代前进，城市土地价值的升值和市民需求的提高，资金问题又转化为拆迁后土地利用和居民回迁问题。

具体到执行层面，近年来西安对待拆迁后土地利用问题的原则基本是，小雁塔太古里等投资方稳定、项目收益大的重大项目，或者幸福林带、高铁东城这类事关城区面貌改善、未来产业引进的重大规划。

没有以上要素的拆迁，可能会导致城中村拆迁后项目烂尾，导致后续土地难以利用，村民难以回迁。

已经吃过类似教训的西安，如今在面对西八里村、沙井村等城中村或八仙宫等棚户区时，宁愿选择按兵不动。

这也是本次《指导意见》提出的首要要求“要坚持稳中求进、积极稳妥”。

怎么稳？拆不动的老大难们，以改造为先，并且“成熟一个推进一个，实施一项做成一项”。

同时要求，“科学编制改造规划计划”“高效综合利用土地资源”“统筹处理各方面利益诉求”等前置条件。

这也驳斥了很多观点鼓吹的本轮城中村改造会带来万亿市场规模，接续推进和全面拆迁所带来的资金体量，显然不是一个量级。

因此，与其说放开对超大特大城市城中村拆迁改造的枷锁，不如说在防止“大拆大建”之后，又加上了稳定为主的要求。

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西安将如何开启城中村改造？

相较于此前的大拆大建，如今城中村改造的要求则更为精细、具体，大体可以分为以下三类情况：

1、维持建筑格局的微改造，通过对人居环境、道路状况、水电基建等改造，使城中村的环境和配套基本能实现与普通小区同等水平。

2、拆除重建的全面改造，通过原地重建，优化土地利用结构，引导城中村集体经济形态升级和产业结构转型。

3、介于以上两者之间的混合改造。

但是由于一线城市城中村情况更加复杂，房企的兴趣薄弱，而社会各类投资力度均较有限，虽然本次《指导意见》提出“多渠道筹措改造资金”，但预计还是需要国企为主导，通过政策性金融工具、专项债、财政以奖代补等方式解决。

那么西安将选择何种城中村改造模式，又如何筹措改造资金呢？

进入新千年后，西安城中村棚户区拆迁改造渡过了几个不同阶段。

起步和探索期（2002-2004）

城中村改造按照“自筹资金、自我改造、自我安置”的原则实施，由村集体主导。

快速发展期（2005-2016）

形成“政府主导，市场运作，整村拆除，安置优先，有形与无形改造并重”的典型西安模式，形成了城中村与棚户区改造并重的局面。同时，开发商开始大规模介入。

改革转型期（2017-2020）

确立了“政府主导、连片改造、政府储备、统一出让”的模式。

城市更新升级期（2021至今）

“留改拆”并举、保留利用提升为主。

而现在，在更高层的指导性政策的要求下，西安想学广州拆除重建，或者学习深圳“统租”改造，恐怕都要面临资金这一老调重弹的问题。

因此西安首先做的是，“保交楼”“保回迁”。

无论是此前新市长对“保交楼”“保回迁”的表态，还是近日西安召开的“保交楼、保回迁”工作推进大会以及落实到各区县开发区的要求，都将这两大问题视为重点。

待“保交楼”“保回迁”完成后，再视资金情况对城中村“留改拆”进行判断。

当然，对群众需求迫切、城市安全和社会治理隐患多的城中村，西安仍在进行不同的尝试。

如雁塔区在近日提出的《城中村治理新路径》方案中的部分具体举措，或可被视为西安主城区城中村改造的一种方式。

雁塔区在拆迁改造方面提出三点：对已经撤村建居的城中村，尽快转变运转模式；对正在拆迁的，要加快拆迁进度；对暂无条件拆迁的，要大力改善人居环境。

这是有形的改造，在无形改造方面，雁塔区提出两点较为重要，也颇具参考性的举措。

其一是通过壮大集体经济，推动农村整体水平提升，对各城中村量身定制发展集体经济方案，支持村集体经济组织以自主开发、合资合作、投资入股等方式，开展市场化经营，获得稳定收益。

这一举措颇为眼熟，显然，雁塔区希望重拾西安初期阶段大力推动城中村集体经济发展的模式，引导城中村集体经济形态升级和产业结构转型，提高集体经济收入、改善生活环境、增进村民福祉。

其二是支持村集体经济组织打破地域界限，与有资源、有空间、有区位优势的其他经济主体合作发展“飞地经济”，实现资源共享、共同富裕。

这条则是顺应新时代的发展，希望引入有兴趣的资金，投入量不大，但能起到补充政府和国企主体投入的辅助作用，以期实现村民、企业、政府三方共赢，村集体经济获得可持续发展，村民收入稳定增长的目的。

这也符合《指导意见》中提出的，“积极创新改造模式，鼓励和支持民间资本参与，努力发展各种新业态，实现可持续运营。”

除却雁塔区的尝试，《指导意见》中“把城中村改造与保障性住房建设结合好”当做可实现的方向，也即是深圳实施的方向。

近两年，西安采取了利用城中村（棚户区）改造安置房资源，在明确和安置户协商一致的前提下，将城中村（棚户区）改造综合用地中剩余的经营性用地以及部分用于安置的住房和配套商业用房集中建设、改建为保障性租赁住房，可提供房源3万套（间）。

曾经西安的城中村是无数“西漂”初入西安的梦想承载地，低廉的租金、丰富的美食小吃，以及人来人往热闹的氛围，是很多人的年轻记忆，是城市的烟火气。

而如今拆不动的情况下，西安会选择政府或国企出面统一整治城中村面貌和居住条件，统一出租引导新“西漂”们重回不一样的城中村吗？

我们或许可以期待，西安未来对部分重点城中村的改造措施会不会采用。

毕竟，在房价租金颇高的主城区内，城中村作为中低收入人员支付得起的居住空间，是解决城市核心区域住房困难的有效办法。

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本轮城中村改造，限定于超大特大城市，从居民切实需要、城市客观实际出发，在有人口流入产业基础的大城市搞城中村改造。

限于现状，西安资金的投入速度或将更稳妥，城中村改造步伐也将偏慢，而这也使得政策的长期副作用少，社会争议少。

当然，面对城市发展的新使命、新任务，西安城中村改造也要有新作为、展现新气象，在最新政策的推动下，让曾经城市面貌的顽疾成为村民满意，社会认可，更走出属于西安自己的改造之路。

编辑：解革

审核：Lyna

监制：号称嬉皮

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