理论丨政府数字化转型的行动逻辑、现实困境与实践路径

摘要:当前，大数据等技术在政府治理领域深入拓展，促使传统治理模式变革与政府数字化转型。从组织内部、组织间关系和组织外部等层面审视政府数字化转型过程，发现政府数字化转型是以组织内外的拉力、压力以及推力为驱动，以建设协同高效的政府为目标，从宏、中、微观3个层面展开实践的过程。转型中存在制度建设落后、人才储备不足等困境，需设立专业部门，加快人才培养，建立政民互动合作的机制以突破现有发展困境。从组织分析角度分析政府数字化转型，能更好地把握组织变革过程中的内外变化，为理解政府数字化转型提供参考。

引言

当前，人工智能、大数据等新技术迅速发展，人类正经历新一轮科技革命的浪潮。先进技术推动了移动互联时代的发展，让经济生产活动变得更加灵活系统，也塑造着公众多元的想法和需求。但现实中电商巨头垄断、民众信息化诉求无法满足等现象也暴露技术变革背景下政府监管机制不健全、数字化治理手段欠缺等问题。因此，转变政府治理思路，实行政府数字化转型就成了亟待解决的问题。党的十九大报告提出建设网络强国、数字中国，各级政府要加快适应数字政府的发展模式，积极转型。2022年政府工作报告将加强数字政府建设，推动政务数据共享和服务事项集成化办理，提高政府的治理效能作为下一阶段工作的重心之一。由此可知，政府数字化转型已成为公共管理领域重要研究课题。

传统观点认为，政府是理性保守的，其行为具有惰性和路径依赖的特点，不会轻易开展治理变革。政府数字化转型要调整政府的组织架构、运行机制和对外互动方式等，既要投入大量财政资金，又要对许多既定的制度进行调整，可以说是一个高风险、高成本的过程，地方政府理应不会轻易涉足。然而，现实中许多政府却都投入了大量资源，积极进行数字政府建设。这一行为，现有文献并未充分解答地方政府为何争相进行数字化转型，其行为驱动力来源于哪里、实践方式是什么，转型是否是多种因素综合作用的结果等问题。因此，探寻地方政府数字化转型的逻辑、困境和对策尤为紧迫。

按照新制度主义理论观点，组织行为是制度化的，是不断与内外环境相互作用、适应的结果。因此，本文将以组织内外部互动视角剖析政府数字化建设过程，重点聚焦政府组织内外部因素是如何互动影响，推动政府进行数字化转型的，其转型的价值逻辑、目标与实践方式是什么，以及组织内外互动会带来哪些转型困境，又有哪些突破路径等问题。

一、文献回顾

（一）政府数字化转型含义探讨

政府数字化转型研究尚在发展阶段，学界关于何为政府数字化转型，其转型的含义和标准是什么莫衷一是有学者认为，政府数字化转型是政府在信息技术快速发展和数据资源持续增长双重作用下的一种治理变革的过程，也有学者从信息技术的特点出发，主张政府数字化转型就是让实体政府发展成以数据驱动为核心、虚拟化的新型治理模式的过程。李军鹏指出政府数字化转型是以云计算等新一代信息技术为工具，推动政府职能履行、管理架构、业务流程的数字化革新，提高政府决策水平和治理效能，最终实现提供优质公共服务的过程。赵金旭等认为政府数字化转型必须要从组织机构、制度体系、治理能力和治理效果4个维度入手，才能系统地提升政府数字化水平。国外关于政府数字化转型的重心把握也不尽相同。GilGarcia认为，政府电子化就是政府利用信息技术改善公共服务提供，鼓励和扩大公民参与的过程。MariaKatsonis&AndrewBotros则认为，数字政府是政府利用信息技术，打破传统行政体制内的部门隔阂，实现跨部门、跨系统的综合行政的一种创新。

（二）政府数字化转型难点分析

推动政府数字化转型是学术界公认的政府发展的新方向、新路径。学者基于转型过程中的具体实践，对政府数字化转型的难点进行分析。现有研究主要集中在对信息技术人才缺乏、隐私保护不足等问题的讨论。有学者指出人力资本是成功实现政府数字化转型的重要因素之一，要想用信息技术助力政府治理现代化的实现，就必须有足够的人才储备。郑跃平等研究发现，虽然城市数字化转型取得了进展，但仍然存在服务渠道网络化建设水平低且融合度不足的问题。张成福等研究指出公民隐私问题的保护是政府数字化转型中最大的困难之一，政府必须要提升技术和设备的安全性，才能保证数字化转型的顺利推进。

（三）政府数字化转型的影响分析

现有研究认为，政府数字化转型不仅会改变行政组织传统的运作机制、办事流程、职能履行以及服务提供的方式，还会对公民和社会产生影响。在对政府的影响方面，姚清晨等指出数字化技术嵌入政府治理体系，会在促进行政流程优化和行政人员更替的同时，改变传统政府的组织结构和权力分布。鲍静、黄璜等、孟天广也都肯定了政府数字化转型对提升政府治理效能和提高国家治理现代化水平的重要意义。在社会和个人层面，马亮研究政府数字化转型对于公民社会关系重塑的影响，发现政府数字化办公水平与人们在找政府办事时是否找关系的几率成反比。王英伟从空间理论视角，研究发现政府治理数字化转型会对城市的社会空间产生影响，并以上海“一网统管”数字平台为例，分析政府数字化转型对上海城市空间建设的巨大变革。

（四）文献评述

当前，学者对政府数字化转型的探讨存在较大的扩展空间。首先，现有研究主要以政府为讨论中心，围绕转型对政府的利弊得失进行分析，并未充分考虑转型是一个政府组织内部、组织之间以及外部等多方力量共同作用的过程，没有从组织互动视角分析内外多方主体对政府数字化转型的影响。其次，现有研究在讨论政府数字化转型时的分析过于分散零碎，缺乏一定的分析框架。从组织内外和组织间等维度出发，以组织互动分析的视角构建分析框架，有利于实现对政府数字化转型过程中的行动逻辑、转型困境以及应对策略的系统把握，助力政府数字化转型。

（五）分析框架与思路

塞尔兹尼克(PhilipSelznick)认为，组织不是一个简单的技术组合体，而是个时刻与组织所处环境相互作用的制度化系统。迈耶(JohnMeyer)明确指出，组织会受到内在技术环境和外在制度环境的影响，前者要求组织追求效率，后者会增强组织的合法性机制。借鉴这种观点解释我国各级政府开展数字化转型的趋同行为，地方政府争相进行数字化试验，是一种不断受到组织外部的价值观念、社会期待所影响的制度化过程。因此，从组织内部、外部、以及组织之间3个层面，探讨政府组织数字化转型行动逻辑和过程中存在的张力，是完全可行的。

科技发展不仅催生了新的经济形态和市场思维，还让公众对于公共服务的内容多元化和提供的效率具有更高要求。在面对复杂的治理局面和服务需求时，政府组织与公众以及各级政府等多方主体在特定的场域中相互交流，由此产生的高位推动和竞争拉力、治理重负要求高效行政压力和诉求回应推力构成转型的价值逻辑，驱动着政府必须通过数字化转型来回应各种压力。同时，政府在转型过程中，还会在遵循上级规划的基础上，基于本地实际并广泛吸纳民意开展数字化实践，这就构成了转型的实践逻辑。然而，政府在转型回应各方需求时，难免会存在组织协调不足、思维定势、供需错位等局限，只有采取措施化解困境，才能实现建设整体、协同、高效、共享的数字化政府的目标。

二、政府数字化转型的行动逻辑

（一）价值逻辑:政府内外多种力量的驱动

价值逻辑是从政府和内外环境互动角度，解释政府为何进行数字化转型的。这种转型动力主要有组织之间拉力、组织内部动力以及组织外部推力等方面。

1.组织之间的拉力:行政命令与政绩竞争

行政组织之间关系主要有上下级的命令服从或者平级的竞争合作两种，这也构成了政府数字化转型拉力的两个来源，即上级政府决策的推动或同级政府之间政绩竞争。建设数字政府对于提升国家治理能力具有重要意义，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出加快政府数字化转型，推动政府治理流程再造和模式优化的要求。同时，同级政府之间会因资源及晋升机会的稀缺性产生激烈竞争，在上级政府将“晋升锦标赛”中的考核指标向数字化转型方面偏移时，下级政府为取得晋升优势，不屈居人后，也会推动数字政府建设，进而引起创新学习，争相建设数字政府。至此，组织之间在两个层面上的拉力得以形成，并持续推动着转型进程。

2.组织内部的压力:治理重负，呼唤效能提高

在政府内部层面，转型驱动力是数字化可以减轻治理负担并提高治理效能。当前，科学技术改变了传统的社会结构和运作方式，许多新的社会问题和治理难点应运而生。政府要在满足群众多样化需求的同时，承担建设和谐社会、实现良善之治的压力，这对政府治理现代化水平提出了更高要求。因此，传统治理手段已难以奏效，政府必须依托于大数据等新技术才能舒缓治理压力，提高治理效能。例如，政府可使用大数据进行信息搜集并通过分析复杂的社会事件，找出哪些才是政府关注的问题，也能对社会问题进行实时监测，把握其发展动态并及时采取措施避免事态恶化，还能依托现代化的智库进行智慧化决策，提高政府决策的科学性，助力治理效能和公共价值的最大化实现。

3.组织外部的推力:满足诉求，巩固合法性

组织外部的转型推力主要来自于公众和企业层面。一方面，人民群众对于公共产品和服务的需求日益多样化，利益纠纷更加复杂，参政意识和意愿也日益强烈，这就要求政府在提供公共服务、制定政策时做到精准化、透明化和效率化;另一方面，在当前平台经济、移动支付、数字货币等新兴商业模式日渐壮大，成为经济发展的重要业态时，政府更需要提升经济管理水平，及时回应企业等市场主体的诉求，以政府数字化转型方式，提升服务能力，为经济发展保驾护航。只有主动求变，找准数字经济背景下的治理需求，才能采纳外界公认、赞许的形式、做法来实现政府数字化转型。

（二）目标逻辑:建设整体协同、高效普惠的数字政府

通过分析研究，可以归纳出政府数字化转型的目标。首先，在政府层面，要通过构建科学的战略规划和顶层设计方案，提升政府的治理能力现代化水平，在各级政府之间建立健全完备的沟通协调机制，促进各级政府、部门之间必要的协同办公、交流合作的实现。其次，在政府内部，一方面将数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府治理流程再造和模式优化;另一方面充分发挥大数据等技术在公共决策方面的优势，不断提高决策的科学性与时效性。第三，在社会层面，政府数字化转型是要构建“政府-社会-公众”多方参与的智慧化治理体系，实现社会治理精准化和公共服务高效化，满足民众对于公共产品和公共服务的差异化要求，促进公共利益最大化的实现。

总之，政府数字化转型的目标就是要建立涵盖政府数字化履职能力、制度规则、平台支持等各方面的数字政府体系框架，把政府建设成成熟完备，整体协同、敏捷高效、智能精准、开放透明、公平普惠的让人民群众满意的政府。

（三）实践逻辑:多位一体，协同推进转型升级

政府数字化转型的实践逻辑是聚焦政府如何去做才能成功实现转型目标的问题。从实践中看，政府数字化转型的逻辑是宏、中、微观多位一体，在多个层面协同推进转型升级。

首先，在宏观层面，地方政府要严格遵循中央政府发布的政策文件，将其作为地方政府数字化转型的战略和目标，并制定出整体性、全局性的规划指导实践。其次，在中观层面，各省级地方政府已经开展了许多的数字政府实践项目，如浙江省“最多跑一次”改革等。政府要积极参与数字化转型工作，在学习中积累转型实践的经验，为自身开展数字政府建设打下基础。最后，在微观层面上，政府会积极进行数字化转型，并通过政府信箱、媒体舆论等方式收集群众意见，在充分交流互动、听取公众反馈的基础上对转型实践进行调整，让数字政府在政府和社会、公民的相互协调中实现公共利益最大化的愿景，造福人民。

三、政府数字化转型中的困境

（一）组织利益分化，缺乏系统协调的制度建设

政府数字化转型是个全面系统的过程，涉及到政府的组织架构、运行机制、组织文化等全面的变革。综上所述，晋升激励与政绩显示是地方政府争相进行数字化转型的动力之一，而当前信息数据就是一种可以创造政绩来扩大晋升优势的资源，这其中的利益分化必然会抑制政府之间、部门之间的数据交换和资源共享的积极性。在现实治理实践中，高度分工的科层制放大了不同组织之间的利益，而转型过程中又缺乏相应组织协调的制度设计，没有对政府组织的组织架构、业务流程、绩效考核、沟通交流等制度进行修正与补充，这不利于整体协同、高效普惠的数字政府建设，也是必须加以改善之处。

（二）思维定势，主动性不高，人力资本储备不足

政府在面临施政局面复杂，治理难度高的困境时，必须改变思维，实现数字化转型。然而，这种思维与观念转变是曲折的过程。一方面，在政府部门组织内部，照章办事一直都是组织的突出特点，这让政府部门在办事时缺乏创新变革能力，行动和思想都趋于保守，数字化转型是一场全面变革，会在相当程度上改变传统政府的组织架构和办事流程，迫使公务人员脱离僵化孤立的思维定势，走出“舒适区”与其他部门一起分享行政资源，这必然使得许多部门短期内难以适应这种变革，产生一定的抵制情绪，最终影响部门之间数据共享、协同治理。另一方面，政府数字化转型的实现，还需大量拥有大数据、云计算等知识、技能的信息技术人才作为支撑，这方面的人力资源也是当前各级政府所缺乏的。

（三）信息安全问题凸显，服务供需错位突出

数字化转型是利用新技术推动政府的职能履行、管理架构、业务流程的数字化革新，最终实现向社会提供优质高效公共服务的过程。因此，不能仅局限于政府组织这个单一个体上，还要看到政社互动层面存在的问题。首先，信息安全问题突出。大数据时代，每天都会产生海量的信息，政府通过采集、分析、利用这些信息，可以提高社会监管的效率和公共服务提供的精度，优化资源配置。但一些政府组织在保障信息安全方面缺乏一定的资金、技术资源，使得安全保障工作存在较多隐患。同时，在政府数字化转型的实践中还存在实用性不足的问题，许多服务并不是公众想要的，产生了供需错位。许多数字政府客户端能办理的事项较少，有时还会出现设备故障却无人问津的现象。

四、政府数字化转型的实践路径

（一）成立专业部门，加快制度建设与战略规划

政府数字化转型既需要在整体上进行统一的战略制定和规划，又需要在局部进行部门的协调和细节的把握。基于此，可以成立专门负责政府数字化转型工作的部门或领导小组，主要职责既包括在全局上制定数字化转型的工作战略，又包括在过程中对不同组织、部门之间数据资源的协调，还涉及到对组织内外的相关制度、法律的建设和完善工作。例如，该部门负责建立数据整体协同治理制度，力求实现整体政府框架下的数据共享、信息整合的同时，又加强部门之间的多方协作办公，同时还要制定数字服务标准和绩效考核指标等。有了这个组织在全局上的把握与细节上的把控，能让数字化转型工作顺利开展。

（二）革新思想，加强组织文化建设和数字人才培养

当前，科技发展迅速，深刻改变着传统的生产生活方式，也塑造人们的社会行为与思想观念。这种日益复杂的治理局面给社会治理带来了新的挑战。在此背景下，受照章办事的科层制影响良久的政府组织，必须积极适应数字化社会发展趋势，改变传统保守的行政思维与办事作风，主动革新治理思路和方式，培养积极进取、勇于求变创新的组织文化。同时，政府还要改革现有的绩效评价和人才培养体系，将数字绩效体现到政绩考核中，并对政府工作人员进行信息技术的培训，提升公务人员的数字化办公能力与素养，加强数字人才的培养与储备。只有这样，才能为政府数字化转型系统建设提供源源不断的人才资源，保证转型的成功。

（三）多方合作，参与共治与服务，提升治理能力

在数字化转型过程中，政府可以通过与企业等多方主体协作，参与治理的方式，改善传统治理模式的弊病。首先，在行政治理层面，政府可以借助信息手段，实现政府组织部门之间、政府与企业、公民的信息数据共享，创建透明、共享、规范、畅通的多主体治理系统，在系统里各个主体能各展所长，协作治理，共同推动社会治理水平提升。其次，在服务提供层面，转型中政府不是公共服务提供的唯一主体，政府要转变旧的观念，为开拓公共服务提供新思维和路径，善于借助外部力量弥补不足。在数字经济发展过程中，企业掌握了大量先进的数字信息技术和设备，政府可以通过政企合作的方式弥补自身数字能力不足，让企业帮助研发和维护先进的数字信息系统或提供更多更好的数字公共产品，提高公民使用数字终端的客户满意度，推进数字化转型向纵深发展。

（四）政民互动，建立沟通机制，提高服务的供需匹配度

政府应充分利用当前便捷的通信手段，通过网络等方式与公众建立一种常态化、规范化、受益各方的互动机制。首先，在服务需求方面，政府能及时了解到民众需要的公共产品和服务，民众也能充分的向政府表达自身的政策诉求。其次，在政策制定方面，政府能与公众进行即时对话，了解公众关注的话题并更好地发现公共政策问题，而公众也能切实参与到政策制定和决策的过程之中，在保障自身知情权的同时，增进对公共政策的理解。最后，在政务监督方面，公众可以通过互动机制，对转型中某些不作为部门进行监督，督促其立即改正。总之，建立并完善政务沟通机制，可以让政府部门牢记为人民服务的理念，促进数字化转型发展。

来源：科技创业月刊

作者：王 正 柳 婷

参考文献：略

免责声明：本文转自网络公开渠道，旨在为广大用户提供最新最全的信息，不对所包含 内容的准确性、可靠性或完整性提供任何明示或暗示的保证。转载的稿件版权归原作者或机构所 有，如有侵权，请联系删除。抄袭本文至其它渠道者引发的一切纠纷与本平台无关。

▐ 最新汇编

▐ 各地营商环境汇编

• 
  
• 
  
• 
  
• 
  
• 
  
• 
  
• 
  
• 
  
• 
  
• 
  

  更多精彩内容可进入“智库微店”购买获取！

国脉数字智库

长按扫描二维码
关注我们 获取更多资讯
客服号：echinagov-GM

关于国脉

国脉，是大数据治理、数字政府、营商环境、数字经济、政务服务、产业服务专业提供商。创新提出"软件+咨询+数据+平台+创新业务"五位一体服务模型，拥有超能城市APP、营商环境流程再造系统、营商环境督查与考核评估系统、政策智能服务系统、数据基因、数据母体、产业协同平台等几十项软件产品，长期为中国智慧城市、智慧政府和智慧企业提供专业咨询规划和数据服务，广泛服务于发改委、营商环境局、考核办、大数据局、行政审批局等政府客户、中央企业和高等院校。