徐金海：新时代普通高中教育高质量发展的挑战与对策

普通高中教育是连接义务教育与高等教育的纽带，在人才培养中起着承上启下的关键作用。普通高中教育高质量发展，对于促进义务教育优质均衡发展、增强高等教育发展后劲及进一步提高国民整体素质具有重要意义。在新时代我国各级各类教育体系中，普通高中教育仍然是较为薄弱的环节，其高质量发展仍然面临着诸多难题与挑战。本文基于教育统计数据的梳理，透视普通高中教育高质量发展的挑战，并提出普通高中教育高质量发展的对策。

普通高中教育高质量发展的挑战

（一）在普通高中发展规模上，城镇普通高中规模越来越大，乡村普通高中规模越来越小，两极分化较为严重

教育规模是指各级各类教育机构及其所拥有的人、财、物数量的总和，标志着教育发达的程度。表 1 数据显示，我国城镇普通高中在校学生数量由2001 年的 12,469,883 人增长至 2020 年的 24,039,452人，净增加约 1156.96 万人，年均增加约 57.85 万人 ；专任教师数量由 2001 年的 744,795 人增长至 2020年的 1,863,535 人，净增加约 111.87万人 ；学校数量由 2001 年的 12,595 所增长至 2020 年的 13,458 所，净增加 863 所 ；班级数量由 2001 年的 224,620 个增加至 2020 年的 486,949 个，净增加 262,329 个，年均增加约 13,116 个，相当于每天增加约 36 个班级。城镇普通高中规模在不断增大的同时，乡村普通高中规模在不断缩小。乡村普通高中在校学生数量由2001 年的 1,579,834 人减少至 2020 年的 905,077人，净减少约 67.48 万人 ；专任教师数量也在快速减少，由 2001 年的 95,232 人减少至 2020 年的 69,693 人，净减少 25,539 人 ；学校数量由 2001 年的 2312 所减少至 2020 年的 777 所，净减少 1535 所，年均减少约 77 所 ；班 级 数 量由 2001 年的 28,422 个减 少至2020 年的 18,902 个，净减少 9,520 个，年均减少约476 个。数据表明，新世纪以来我国城乡普通高中发展规模逐渐走向两极分化，城镇普通高中越来越大、越来越挤，乡村普通高中越来越小、越来越空，既给城镇普通高中发展带来了很多问题，也给乡村普通高中生存带来了严重危机。

（二）在普通高中教育经费投入上，总体经费投入不高，且东部地区普通高中生均教育经费投入远高于中部地区和西部地区，区域性差距较大

经济基础决定上层建筑，教育是在一定的经济基础上发展起来的，离开经济基础的支撑，教育的发展举步维艰。普通高中高质量发展需要充足的教育经费支撑。从整体情况来看，我国普通高中教育经费投入总体不足。比如 2020 年，我国普通高中国家财政性教育经费投入总额为 4551.11 亿元，占当年国内生产总值的 0.45%，占教育财政总投入的10.61%。而横向比较经济合作与发展组织（OECD）国家高中财政投入占教育财政总投入的比例，德国、美国、日本等 8 个国家在 10% ～ 20%，韩国、法国、意大利等 16 个国家在 20% ～ 30%，比利时、英国等 4 个国家超过了 30%。[1] 我国的普通高中教育经费投入占比明显低于大多数 OECD 国家。从区域差别来看，普通高中教育经费投入的区域间差距显著。表 2 数据显示，2020 年我国东部地区普通高中教育经费总额为 2552.07 亿元，生均教育经费为 28,105.06 元 ；中部地区普通高中教育经费总额为 1474.96 亿元，生均教育经费为 17,789.41 元 ；西部地区普通高中教育经费总额为 1528.27 亿元，生均教育经费为 20,180.93 元。中、西部地区生均教育经费都低于全国平均水平，与东部地区之间的差距非常明显。再比如，2020 年北京、安徽、甘肃三地普通高中生均教育经费分别为 95,826.67 元、18,226.78 元、19,129.48 元，其中，北京是安徽的 5.26倍，是甘肃的 5.01 倍，地域差距非常突出。

（三）在普通高中专任教师配备上，东部地区专任教师配备水平远高于中、西部地区，城镇专任教师配备水平高于乡村

拥有专业化、高素质、创新型的教师队伍是学校实现高质量发展的重要条件，高水平配备专任教师对普通高中教育高质量发展具有决定性意义。表 3的数据显示，东部地区普通高中专任教师配备条件中的“生师比” 比中部地区和西部地区分别低 2.19和 1.56，具有本科及以上学历的“学历合格率”比中部地区和西部地区分别多 1% 和 0.62%，“研究生学历占比”比中部地区和西部地区分别高 4.67% 和6.15%，“高级职称占比”比中部地区和西部地区分别多 1.73% 和 2.93%。当前数据表明，东部地区普通高中专任教师配备水平整体上高于中、西部地区普通高中专任教师配备水平。表 4 的数据表明，东部地区、中部地区及西部地区城乡普通高中在“生师比”“学历合格率”“研究生学历占比”“高级职称占比”四个指标的数据对比中，仅有中部地区的城镇普通高中“生师比”“研究生学历占比”以及西部地区的城镇普通高中“学历合格率”等三个数值弱于同区域的乡村普通高中，其他九组数据中城镇普通高中的数值都好于乡村普通高中，意味着城镇普通高中专任教师配备水平整体上高于乡村普通高中专任教师配备水平。

（四）在普通高中办学硬件资源配置上，东部地区普通高中办学硬件资源配置水平远高于中、西部地区普通高中，差距较为明显

办学资源是办好学校的重要条件保障，办学资源不足或缺失都难以实现学校教育质量的有效提升。表 5 数据显示，东部地区普通高中办学资源硬件条件中“生均教学及辅助用房面积”分别比中部地区和西部地区高出 3.15 平方米和 2.08 平方米，“每百名学生拥有教学用计算机台数”分别比中部地区和西部地区多出 13.58 台和 9.53 台，“生均教学仪器设备值”分别比中部地区和西部地区高出 3490.7 元和 2400.76元，“生均图书册数”分别比中部地区和西部地区多出 23.55 册和 9.94 册。这表明东部地区普通高中办学资源硬件条件配置水平远高于中部地区和西部地区，中部地区普通高中办学资源硬件条件配置水平最低，尤其在“生均教学仪器设备值”上，东部地区分别是中部地区、西部地区的 2.11、1.57 倍，区域性差距较为明显。

（五）在普通高中班额发展上，城乡普通高中大班额现象都比较普遍，但城镇普通高中大班额现象比乡村普通高中更加严重

班额是指一个班级的额定人数，班额的大与小都将对教育教学产生一定的影响。在我国城镇化加速推进以及学校布局调整过程中，大班额现象较为普遍。图 1 数据显示，2001 至 2020 年间，我国城镇普通高中大班额现象非常严重，二十年中有九成的年份大班额占比超过 50%，近四成的年份大班额占比甚至超过 70%，最高年份大班额占比达到73.38%。乡村普通高中班额水平也不容乐观，二十年中有八成年份大班额占比超过 50%，三成年份大班额占比超过 70%，最高年份大班额占比甚至达到 74.6%。整体而言，城镇普通高中大班额现象比乡村普通高中更为严重。近年来，我国政府非常重视对大班额的治理，比如，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》首次提出“逐步消除大班额现象”。经过十余年的努力，大班额治理效果较为显著，占比也在逐年降低，但城乡普通高中大班额问题依然较为严重。截至 2020 年底，城乡普通高中大班额占比分别为 42.8%、38.64%，大班额治理仍然任重道远。

普通高中教育高质量发展的对策

面向新时代，破解普通高中教育高质量发展的难题与挑战，需要从普通高中教育整体发展的角度进行系统考量，因为“未来的教育必须成为一个协调的整体，在这个整体内，社会的一切部门都从结构上统一起来。这个教育运动是不可抗拒的和不可逆转的” 。因此，普通高中教育高质量发展既要缩小城乡之间普通高中的发展差距，也要缩小区域之间普通高中的发展鸿沟 ；既要关注普通高中发展的硬件资源，也要重视普通高中发展的软件资源，实现城乡之间、区域之间普通高中均衡优质发展。

（一）推进城乡普通高中一体化建设，整体构建普通高中发展图谱

“世界并无城—乡二元的事 ；若有什么的话，那就是城—乡连续性（urban-rural continuum）。” 在城镇化发展背景下，城乡普通高中发展规模两极分化现象还将继续，这就需要推进城乡普通高中一体化发展，不断消弭人为形成的城乡“二元对立”的教育发展状态，整体构建普通高中发展图谱。一方面，要构建并完善普通高中发展建设的国家标准。在城乡经济社会一体化发展进程下，研制与实施城乡教育一体化发展的普通高中学校建设国家标准尤其关键。2021 年教育部等九部门印发的《“十四五”县域普通高中发展提升行动计划》指出，“国家修订普通中小学校建设标准，完善普通高中学校建设要求，更好适应高考综合改革和普通高中育人方式改革需要。”国家标准就是要兜住底线，决不让乡村普通高中发展在城乡教育共同“富裕”的路上“缺失”与“掉队”。另一方面，要创新城乡普通高中教育一体化发展的体制机制。2018 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》指出，“要建立健全基本公共服务标准体系，规范中央与地方支出责任分担方式，推进城乡区域基本公共服务制度统一”。普通高中教育需要在体制机制上突破城乡“二元对立”状态，改变过去城市中心的导向和城市优先发展的机制，建立“上下统一、城乡统筹、多方参与、协同发展”的教育治理机制，以标准化手段优化资源配置、明确权责关系、规范服务流程、提升教育质量。

（二）大力增加普通高中教育投入，减小区域之间发展差距

2019 年国务院办公厅印发《关于新时代推进普通高中育人方式改革的指导意见》指出，“完善经费投入机制。各省（区、市）要完善普通高中建设经费投入机制，明确省市县分担责任”。《“十四五”县域普通高中发展提升行动计划》也指出，“各地要进一步加大普通高中教育投入力度，并向县中倾斜”。这些政策要求无疑为增加普通高中教育投入奠定了坚实的基础。但为了更加有效地提高普通高中教育经费的投入支持力度，还需要在政策中进一步明确以下两个方面。一是要明确提高普通高中学段教育经费投入比例。据统计，2011 年至 2020 年十年间，我国普通高中的国家财政性教育经费投入占教育财政总投入的比例分别为 9.68%、10.42%、10.21%、9.91%、10%、10.22%、10.41%、10.52%、10.51%、10.61%。①这些数据表明，普通高中的国家财政性教育经费投入占教育财政总投入整体上增长幅度不大，且与发达国家投入占比差距较大，需要政府部门制定特殊的普通高中教育经费投入倾斜政策，不断提高普通高中学段教育经费投入占比，整体提升普通高中教育经费投入额度。二是要明确加大对中西部地区普通高中投入倾斜力度。中、西部地区由于历史欠账较多，城镇化发展水平较低，经济社会发展水平整体不高，需要中央政府加大对中西部地区普通高中教育投入支持力度，尤其需要重视“中部塌陷”问题 ；同时，中、西部地区地方政府也应高度重视本地区普通高中教育发展，加大对薄弱普通高中的投入支持力度，满足普通高中教育高质量发展的需求。

（三）优化普通高中教师资源配置，缩小区域、城乡之间发展鸿沟

优化普通高中教师资源配置，既要解决教师总量不足问题，也要关注区域、城乡之间差距问题。一方面需要构建高质量教师教育体系，补齐现有教师教育体系中“人”的短板。高质量教师教育体系既要重视高质量的职前培养，也要关注高质量的职后培训，通过高质量的职前培养与职后培训，实现教师资源的有效供给。就职前而言，要求师范生的职前培养与经济社会的发展相符合，达到国家和教育机构对于人才的规定，同时在实践过程中能够受到国家和教育机构的高度评价与认可；就职后来说，要求一线教师和教师教育者的在职培训能够与职业需要和专业发展相一致，即职后培训收效较高。另一方面需要加大对中西部地区及乡村普通高中专任教师队伍建设的支持力度，解决总量不足及质量不高问题。中西部地区及乡村地区由于经济社会发展水平的影响，教师队伍在数量和质量方面都受到制约。若以东部地区普通高中专任教师配备水平为参照，中西部地区还需要采取特殊手段不断提升普通高中专任教师配备水平。比如，以 2020 年东部地区普通高中生师比（11.77:1）和普通高中专任教师研究生学历占比（14.71%）为参照，中、西部地区分别需要增加约 11.06 万名和 7.53 万名高中专任教师，其中新增研究生学历教师需分别达到 2.77万名和 3.49 万名， 任务较为艰巨。同时，乡村地区普通高中更加需要提高高级职称教师和高学历教师的占比。统计数据表明，东部地区、中部地区和西部地区乡村普通高中专任教师高级职称占比分别比城镇普通高中专任教师高级职称占比低 7.75%、9.22% 和 8.78%。简言之，乡村普通高中更需要增加优秀教师，正如库姆斯所言，“农村地区则常常像半干旱的教育荒漠一样而没有教育质量可言，不但教师通常都是水平最低的，而且贫穷的儿童比例也很高，他们得到的家庭支持也极小，这些儿童才真正需要最好的老师” 。显然，更加精准支持中西部地区和乡村普通高中教师高质量发展，将有助于更好地提升教师队伍建设整体质量水平，也将更有力地促进中西部地区和乡村普通高中教育高质量发展。

（四）科学规划学校布局及完善办学条件，逐步化解和消除大班额

研究表明，随着班额的增加，班级会出现教学资源被稀释、学生学习机会减少、学生学习状态变差等问题，同时，教师“鼓励学生自主思考与探索”对学生数学学业成绩的预测作用有所减弱，教师“鼓励学生表达与交流”对学生数学学习兴趣的预测作用亦有所减弱。这意味着大班额环境不利于学生的学业发展，对教育质量提升存在负面影响。在一定意义上说，消除大班额是普通高中教育高质量发展的前提条件。《关于新时代推进普通高中育人方式改革的指导意见》指出，“改善学校校舍条件。各地要完善学校建设规划，扩大教育资源，优化校舍功能……各省（区、市）要制订消除普通高中大班额专项规划”。《“十四五”县域普通高中发展提升行动计划》也强调，各地要加大消除普通高中大班额专项规划实施力度，优化校舍资源配置和功能结构，有效改善教学条件和学生学习生活环境。化解和消除大班额，需要从两方面着力。一是要科学规划城乡学校布局。要根据城乡学龄人口变动趋势，科学制定学校的布点方案，尤其要在城镇规划中提前预留和增加教育用地，实现新建扩建普通高中学校服务百姓的科学功能定位。二是要完善普通高中办学条件。需要加大教育资源增量、扩充容量，合理配置教育资源，尤其是加大改善中西部地区普通高中办学硬件水平，在生均教学及辅助用房面积、每百名学生拥有教学用计算机台数、生均教学仪器设备值及生均图书册数等方面加大改进力度，不断缩小与东部地区普通高中办学硬件资源配置水平差距，为化解和消除大班额创造有利条件。

来源 | 《教育科学研究》2023年第6期

作者 | 徐金海（中国教科院研究员）