最高法巡回庭：集体土地上房屋能按国有土地上房屋征收？看这两点

一、基本案情

某市某区人民政府按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关程序，作出城市棚户区改造范围内房屋征收决定(以下简称案涉征收决定)。当事人认为其房屋系农村集体土地上房屋，拥有合法的宅基地使用权和房屋所有权，案涉征收决定在实体上和程序上均存在违法之处，侵犯其合法权益，遂向人民法院提起诉讼，请求撤销案涉征收决定。法院审理查明，案涉征收决定红线范围内均系集体主地上房屋，绝大部分集体土地未经省级人民政府批准征收为国有，少部分土地取得省级人民政府征地批复，但并未按集体土地征收法定程序组织实施征收。

此外，某市某区人民政府作出案涉征收决定时亦未严格按《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的合理顺序和步骤选行，严重违反法定程序。且案涉征收项目图涉及资金缺口问题，处于停滞状态。

二、法律问题

对集体土地上房屋按国有土地上房屋征收程序作出征收决定的合法性如何审查?

三、不同观点

甲说:应按土地管理法相关规定进行审查

乙说:应按国有土地上房屋征收相关规定进行审查

丙说:鉴于本案的特殊情况，应当将两种征收方式的法律规定结合起来进行审查

无论采用哪种征收方式，都应当符合法律对不同性质土地(或房屋)征收所设的强制性规定。人民法院可以依照国有土地上房屋征收程序审查案涉征收决定的合法性，但应同时审查是否符合《土地管理法》及《土地管理法实施条例》关于征收集体土地的强制性规定。根据《土地管理法》第四十五条规定，征收土地由省、自治区、直辖市人民政府或者国务院批准。因此在未取得省级人民政府或国务院征地批复的情况下，市、县级人民政府无权对集体土地包括该土地上的房屋实施征收。也就是说，征收农村集体土地需经省级以上人民政府批准即属相关强制性规定。

法官会议意见采丙说

本案中，某市某区人民政府所作的案涉征收决定，其征收对象均系集体土地上的房屋。土地性质虽属集体土地但并非耕地，对农民的补偿也主要是房屋等地上附着物的价值补偿。在满足对集体土地征收的强制性规定的前提下，允许对“城中村”类房屋的征收适用国有土地上房屋征收与补偿的相关规定，有利于消除城乡差距，体现实质公平。法院应结合两种征收方式的相关法律规定进行合法性审查。

四、意见阐释

国有土地上房屋的征收与集体土地（及地上房屋）的征收，虽均为征收，但在征收主体、征收对象、征收程序以及所适用的法律法规等方面均存在明显区别。之所以有以下的区别，主要是因为土地性质不同，以及土地和房屋一体处置的原则。

一般而言，征收集体土地应当按照《土地管理法》及其实施条例规定的步骤及标准对被征收人进行经济补偿和生产生活安置。但是，当土地征收部门与被征收人经长时间协商未能达成安置补偿协议，或者土地征收部门长期怠于履行征收补偿职责，因当地物价尤其是房价上涨，若继续按照当初土地征收时的标准给予补偿，将导致被征收人无法进城购买房屋或另建房屋，明显不符合公平原则。因此，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定了可以参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的情形。该条规定主要适用于已经实施的集体土地征收程序中，因行政机关的原因导致未对集体土地上房屋及不动产进行补偿，且补偿时该房屋所在地已纳入城市规划区的情形，其目的是充分保障被征收土地的农民的合法权益。通常认为，在集体土地已纳入城市规划区并取得征地批复后，因国有土地上房屋征收补偿的标准实际高于集体土地征收补偿标准，参照国有土地上房屋征收程序实施征收补偿能够充分保障被征收人补偿权益。因此，对于按照国有土地上房屋征收程序对集体土地上房屋实施的征收行为并非一概不允许，人民法院可以将两种征收程序的相关规定结合起来对具体征收决定进行审查。在司法实践中更没有必要将两种征收程序对立起来，非此即彼，互相排斥，而应根据实际情况灵活处理，以实现征收程序正当有据、补偿安置合理到位，公共利益与个人权益得以兼顾的核心目标。

综上所述，集体土地上房屋的征收可以分为两类：一是在集体土地已纳入城市规划区并取得征地批复后，因国有土地上房屋征收补偿的标准实际高于集体土地征收补偿标准，参照国有土地上房屋征收程序实施征收补偿能够充分保障被征收人补偿权益；二是未被纳入到城市规划区的，则应当按照《土地管理法》及各省实施土地管理法的相关条例进行征地。

摘：《最高人民法院第五巡回法庭法官会议纪要》，李少平主编，人民法院出版社出版。

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