数字技术支撑城市公共服务的挑战与对策

数字技术对城市治理影响研究（3） 钱诚

近年来，我国大数据、区块链、人工智能等数字技术迅猛发展，一些数字技术深入城市生活，应用场景不断扩展，与智慧城市建设深度融合，成为城市公共服务高质量发展的重要支撑。数字技术迭代速度快，智能水平高，应用范围广，边际成本低，易于规模化推广，加速了我国城市公共服务的模式转换和优化升级。

数字技术赋能我国城市公共服务的新实践

数字技术赋能城市公共服务不断发展，在各地出现了数字技术改变城市公共服务的生动实践，以就业公共服务、基础教育、公共卫生和养老公共服务为例，一些创新与探索取得了显著成效，提升了城市居民的获得感、幸福感。

平台经济、共享经济，尤其是近年来疫情下的“在线求职”“线上办公”等，深刻改变了我国就业模式，也给就业公共服务带来翻天覆地的变化。如数字技术打破了供需壁垒，有效提升了供需匹配质量，大数据、人工智能等帮助用工主体精准对接就业者需求，通过覆盖求职者年龄、性别、求职需求等信息，公共就业服务机构可以提供个性化精准服务。数字技术还直接带动了亿万就业岗位。近年来，我国数字经济就业规模不断扩大，新就业形态正在成为劳动者就业的重要渠道。数字技术还促进了就业公平，通过较低的边际信息成本，使城市中的就业困难群体能够共享求职信息。目前，数字技术已经广泛应用于就业公共服务，大大提高了公共就业服务机构的政务经办水平。

我国一些城市，尤其是特大型城市，基础教育资源不均衡和教育机会不均等，成为群众反映和呼吁较多的问题之一。“互联网+教育”扩大了优质教育资源的覆盖面，使优质教育资源得到更加开放和平等的传播，为解决“择校难”“学区房热”等教育资源不平衡问题创造了条件，从技术上促进了教育公平。通过信息技术，广大中小学生足不出户，就能有机会接触来自全国，甚至世界各地的学科知识，降低了学习门槛。

全球应对疫情的实践表明，数字技术已经成为应对公共卫生事件，开展公共卫生服务工作的重要支撑。新材料、新生物医学、新医疗设备以及“互联网+医疗”等改变了公共卫生服务模式，大数据、检测技术、疫苗研发等成为应对公共卫生危机的重要手段。数字技术在一定程度上降低了医疗成本，让更多低收入群体能够用得起更新的药物与治疗服务。在个人层面，通过数字化改变健康管理理念，基于电子病历、电子健康档案、可穿戴设备（如智能手表、睡眠监视器以及应用程序等）监测、分析和储存个人心率、血糖、血压等生命体征以及运动、睡眠等生活方式信息。在群体层面，通过公共卫生信息获取确定医疗需求，开展公共卫生监测，指导卫生工作重点，通过信息汇集应对流行病、传染病等公共卫生事件。数字技术赋能基层公共卫生服务，创新推进卫生健康、医保和社区服务联动发展的治理新模式，为提高城市基层公共卫生服务效能提供了新路径。

老龄化是全球性挑战，数字技术为积极应对老龄化创造了条件。大数据、互联网、卫星通信技术等提升了城市应对老龄化的能力，给广大城市老年居民创造了更高质量的公共服务。数字技术也推动了养老产业的发展，养老机器人、智能养老院等正在不断满足老年人的各类新需求。近年来，数字技术已经服务于各类养老公共服务场景，为城市老年人提供了全域化、便捷化、智能化的养老服务，提升了老年人的生活品质。

城市公共服务中数字技术支撑的主要问题

数字技术发展也面临一些新的挑战和问题，对城市公共服务的影响也存在一些潜在风险，一些城市在探索数字公共服务方面还出现了一些突出困难与瓶颈。

一是数字技术掌握在少数龙头企业和平台手中，“一家独大”“赢者通吃”不利于夯实城市公共服务基础。技术垄断是市场上常见的垄断形式，一些龙头企业加大研发投入和推动技术进步的同时，也不断凭借数字技术和规模效应形成市场垄断，这种垄断不利于技术扩散，也提高了技术应用于城市公共服务的成本。私营部门的数字专利技术服务公共利益，需要政府决策部门在商业利益与公共利益之间权衡，这不利于数字技术在城市公共服务中加速推广应用。

二是数字技术在支撑城市公共服务的同时面临数据安全、数据滥用和数据泄露风险等问题。这些新的数据资源不在传统的监管范围之内，目前的法律难以对其有效监管，在提升城市公共服务效率的同时，会泄露市民的隐私信息甚至政府保密信息，造成公共信息安全风险。面对日益增加的数字资源，政府需要不断增加监管成本，增加在数字基础设施方面的财政支出。同时，政府部门可能会面临网络舆情管理失控、平台无序扩张以及AI伦理等问题，给政府公共服务提出新的更高要求。

三是数字技术在解决城市公共服务“术”方面的问题取得了一定成效，但在解决长期形成的制度性、根源性问题方面仍有局限性。城市基础设施更新、医疗教育资源配置、流动人口服务、生态环境治理、社会组织培育等许多城市公共服务面临深层次的利益关系调整，有的涉及城市治理的基础性制度安排，这些发展难题需要通过不断加快改革，从城市管理体制机制方面进行突破，数字技术在涉及城市治理“道”的层面，发挥作用仍有局限。

四是数字技术发展不均衡加剧了一些领域的“数字鸿沟”和城市公共服务差距问题。有观点认为，数字鸿沟造成的差别正在成为中国继城乡差别、工农差别、脑体差别“三大差别”之后的“第四大差别”。由于数字技术未能广泛覆盖所有城市居民，一些老年人、儿童、农民工、残疾人和城市困难群众未能及时分享数字红利，城市公共服务的数字化不仅不能缩小群体间差距，反而在一定程度上扩大了差距。以疫情期间为例，老年人在运用手机、电脑、APP等数字技术方面存在不少困难，影响了就医、出行、养老等，也限制了老年群体享受基本公共服务。

五是数字作为重要生产要素的集成度不高影响数字技术效能发挥。政府作为城市公共服务的主体，既是服务数据的使用者，也是数字资源的生产者，政府各类部门掌握了大量的数字资源，这为城市管理者提供公共服务创造了条件。但是，政府掌握的数字资源往往分散在各个部门之中，数字资源存在“孤岛化”“碎片化”问题，由于缺少统一的数字管理部门，或者大数据等部门权限有限，数据在服务公共服务时的集中度不高，在缺少有效整合的情况下，数字公共服务难以做到效用最大化。

六是数字经济趋势下城市公共服务主体数字化转变和数字能力建设有待提速。对长期在传统公共服务模式下工作的公务员、企事业单位人员和社会组织从业者，数字技术通常是新办法、新工具，需要尽快从思维方式、工作路径和

实际操作层面加快转变。

政策建议

一是健全组织领导体系，保障数字技术投入。建议进一步厘清界定政府部门职能，健全城市政府数字管理机构，优化城市大数据局（中心）的职能职责，提升数据管理机构的数据整合和服务功能，明确数字监管范围和规则。进一步增加用于更新改造城市公共服务数字基础设施的一般公共预算，保障城市基础设施数字化建设的经费。有序推进基础设施智能升级，稳步构建智能高效的融合基础设施。

二是提高城市数字治理能力，加强数字服务能力和标准化建设。加强公务人员数字技术培训，提升城市公务人员数字服务能力。以数字技术标准化推动公共服务标准化，明确公共服务对象、服务内容、服务标准中的数字技术规范，完善重点民生领域数字标准规范。

三是培育多中心城市公共服务主体，推动数字产品和服务融合发展。加快发展智慧城市政府和社会资本合作（PPP）。积极引导数字技术的领头企业和社会组织参与城市公共服务。加速推动新技术由商业产品向公共产品融合转变。加速数字技术与民生保障融合，着力研发面向群众“急难愁盼”问题开展数字公共服务产品研发。

四是加强城市公共服务数字化规划，定期评估数字技术赋能效果。借鉴发达国家城市治理经验，将数字技术融入城市发展规划之中，建设数字友好型城市。在北京、上海、杭州和深圳等数字经济发展基础较好的城市开展数字公共服务试点，打造一批数字公共服务标杆城市。及时跟踪评估公共服务数字化改造的实施效果，动态优化城市公共服务数字化评价体系。

五是加强信息无障碍建设，提升面向特殊群体的数字化社会服务能力。缩小城市中心和郊区公共服务差距，提升市民数字素养和参与意识，为更多外来务工人员和新市民提供更多更公平的基本公共服务。加大数字技术的教育、培训和宣传，尤其面向老年人、流动人口和困难群众开展数字技术普及工作，不断缩小“数字鸿沟”。

（作者单位：国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所）