深入解读《中华人民共和国职业教育法》的精神内涵及影响

2022年5月1日，新修订的《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职业教育法》）正式施行。新修订的《职业教育法》历经十四年的修订，来之不易，恰逢其时，特点突出，意义深远。为落实《教育部办公厅关于学习宣传和贯彻实施新修订的职业教育法的通知》精神，更好地宣传贯彻新修订的《职业教育法》，服务职业教育系统工作需要，教育部职业教育发展中心副主任曾天山研究员牵头组织参与修订工作的专家学者和教育行政管理者、职业学校管理者等40多位专家、领导，以专家立场、专业角度撰写了《〈中华人民共和国职业教育法〉导读》一书。
正值新修订的《职业教育法》实施一周年之际，本文节选了本书第二篇《〈职业教育法〉修订历程及新法内涵与影响》。该篇为国家教育行政学院邢晖研究员对新修订的《职业教育法》的精神内涵及影响的解读，有助于学习贯彻新修订的《职业教育法》。

新修订的《职业教育法》围绕发展职业教育的核心，其精神内涵体现为五个基本点，即类型定位、多样性、融合融通、确权和放权、高质量发展，这也将给职业教育带来五个方面的转变：从层次到类型、从单一到多元、从封闭到通达、从统一到下放、从数量到质量的转变。

基本点之一

明确类型定位

职业教育是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分，既要体现教育的共同规律，又要体现职业教育类型的个性特征。一是性质类型定位，“职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型”；二是人才培养类型定位，职业教育“培养高素质技术技能人才”，“培育劳模精神、劳动精神、工匠精神”；三是素质规格定位，职业教育培养“职业道德、科学文化与专业知识、技术技能等职业综合素质和行动能力”；四是功能价值定位，职业教育是“培养多样化人才、传承技术技能、促进就业创业的重要途径”，“为全面建设社会主义现代化国家提供有力人才和技能支撑”；五是培养模式定位，“坚持立德树人、德技并修，坚持产教融合、校企合作，坚持面向市场、促进就业，坚持面向实践、强化能力”；六是实施机构定位，职业教育一体两翼，即职业学校和职业培训机构。
新修订的《职业教育法》对职业教育类型定位的明确，意味着职业教育更多地从层次说走向类型论。而这对未来产生的影响至少有五：①我国技术技能人才将会出现较大的量变和质变；②技术技能人才短缺现象将有所改善，人才比例将会增大，人才结构更加合理；③职业教育人才培养内容和模式更加清晰，技术技能人才的素质更高；④职业教育对支撑技能型社会和建设现代化国家更有利，贡献度更大；⑤职业教育地位和社会认同度会有显著提升，与普通教育的差距会逐渐减小。

基本点之二

体现多样性

一是实施主体齐心协力。新修订的《职业教育法》第六条规定：“职业教育实行政府统筹、分级管理、地方为主、行业指导、校企合作、社会参与。”这体现了中国特色职业教育举办的发展模式。
二是管理体制齐抓共管。新修订的《职业教育法》从国务院、教育部及其他部门、省级人民政府、县级以上人民政府等四个层面，系统全面地规定了各级各层在职业教育管理中的职责。第八条规定：“国务院建立职业教育工作协调机制，统筹协调全国职业教育工作。国务院教育行政部门负责职业教育工作的统筹规划、综合协调、宏观管理。国务院教育行政部门、人力资源社会保障行政部门和其他有关部门在国务院规定的职责范围内，分别负责有关的职业教育工作。省、自治区、直辖市人民政府应当加强对本行政区域内职业教育工作的领导，明确设区的市、县级人民政府职业教育具体工作职责，统筹协调职业教育发展，组织开展督导评估。县级以上地方人民政府有关部门应当加强沟通配合，共同推进职业教育工作。”

三是办学体制层次多元。新修订的《职业教育法》第九条规定“鼓励发展多种层次和形式的职业教育，推进多元办学，支持社会力量广泛、平等参与职业教育”；强调“发挥企业的重要办学主体作用，推动企业深度参与职业教育”；规定“行业主管部门、工会和中华职业教育社等群团组织、行业组织、企业、事业单位等应当依法履行实施职业教育的义务，参与、支持或者开展职业教育”。

四是投入筹资多种渠道。新修订的《职业教育法》“第六章职业教育的保障”共九条，其中有七条涉及经费，明确了政府、企业、社会组织、个人、金融机构、境外组织等“多种渠道依法筹集”的经费筹措原则，涉及生均拨款、公用经费、 财政专项、社会捐赠、地方教育附加、失业保险基金、职工教育经费等有关规定，还提出了“优化教育经费支出结构”“加强预算绩效管理，提高资金使用效益”的规定。“第七章法律责任”则规定了职业教育各方主体谁违法必被问责罚处。

五是发展举措多管齐下。建立国务院职业教育工作协调机制，产教融合、校企合作制度，职业技能等级证书制度，对外交流与合作制度，学分银行，学习成果的认证、积累和转换机制，产教融合型企业制度，中国特色学徒制，职业技能竞赛，符合职业教育特点的考试招生制度，就业创业促进机制，职业教育质量评价机制，行业组织、企业和第三方专业机构评估制度，等等。

六是教育教学模式多样。一方面，地方为主必然各地不同。东部、中部和西部，省属、地市属和县市级所属，政府、行业和企业办学，国家改革创新高地、部省共建和其他，区域模式、行业模式、企业模式、学校模式等，肯定呈多种多样、各有精彩之势。另一方面，学校自主办学必然百花齐放。公办和民办，中职、职业专科和职业本科，第一产业、第二产业和第三产业专业，示范校、双高校和非双高校，办学模式、人才培养模式、教学模式、人才评价模式等，无疑会异彩纷呈。

新修订的《职业教育法》体现出的多样性预示着未来职业教育的体制和发展模式必然从单一走向协同和多样。职业教育的举办、实施、管理、投资主体更加多元，各主体既有分工又有合作，协同作战，同频共振，企业的重要办学主体地位会更加突出；职业教育的活动平台和事业舞台会更加宽广，学校和培训机构、管理部门，以及行业组织、中华职业教育社等社会团体都会更加发光发热；东中西部、各省各地、改革创新高地等区域模式会更有特色；中高本职校、双高双优、不同专业的各级各层职业学校会各有不同、各有光彩。

基本点之三

具有融合融通性

在现代职业教育内涵中，融合融通性最重要的是体系融通。新修订的《职业教育法》在第十四条对现代职业教育体系的内涵作了非常清晰的规定：“国家建立健全适应经济社会发展需要，产教深度融合，职业学校教育和职业培训并重，职业教育与普通教育相互融通，不同层次职业教育有效贯通，服务全民终身学习的现代职业教育体系。”一般来说，体系是由两个及以上要素（或子系统）组成的，各要素（或子系统）之间有着内在的有机联系。这里提到的职业教育体系具有六个特征：①职业教育与外部经济社会的主动适应性；②教育链与产业链、创新链、人才链的有机衔接、深度融合；③学校职业教育与社会职业培训并举并重和互通；④职业教育与普通教育两个类型的相互融通；⑤职业教育自身层次结构（中等—高等专科—职业本科及以上）的有效衔接和贯通；⑥职业教育是终身教育、终身学习的重要组成部分。概括来讲，职业教育人才培养体系并非是封闭、单一、固化的，而是四通八达、开放立体、相互融通的。
此外，融合融通性还表现在：①“产教融合”，产教融合型企业、产教融合实习实训基地，新修订的《职业教育法》确定了这两个特定的概念；②“校企合作”，在中国特色学徒制、举办职业教育机构、组建职业教育集团、开展订单培养、聘任兼职专业课教师、设置大师工作室、吸纳企业参与评价，以及职业学校的招生就业、人才培养方案制定、专业化技术转移机构、实习实训基地建设等15个方面建立协作机制；③“学分银行”，建立健全各级各类学校教育与职业培训学分、资历以及其他学习成果的认证、积累和转换机制，促进职业教育与普通教育的学习成果融通、互认；④普通学校开展职业教育，“进行职业启蒙、职业认知、职业体验，开展职业规划指导、劳动教育”；⑤贯通招生和培养，中等职业学校“在有关专业实行与高等职业学校教育的贯通招生和培养”，高等职业学校可以“采取文化素质与职业技能相结合的考核方式招收学生”；⑥“持证从业”，学业证书、培训证书、职业资格证书和职业技能等级证书，按照国家有关规定，作为受教育者从业的凭证；⑦“职普平等”，“职业学校学生在升学、就业、职业发展等方面与同层次普通学校学生享有平等机会”。

未来职业教育体系及要素间的融合度和通达性会更好，必然从长期以来的断裂和封闭走向衔接和通达。产教融合、校企合作向纵深发展，学徒制、产业学院、混合模式更实用、有效；教育链与产业链、创新链和人才链有机衔接，“四链”更紧密；职业教育与普通教育相互融通，内容、模式和路径更多更合理；职业教育各层次间衔接贯通渠道更畅通，职业本科成为职业教育发展的最大增长点；职业教育的高考制度更加完善，赛道人数越来越多；学分银行、成果互认、学历证书的转换体系更要健全。

基本点之四

确权和放权

首先是确权。新修订的《职业教育法》在职业教育治理模式、实施体制、管理主体等，以及按层级划分、类别划分、责权划分等，都作了更加明晰、更加全面的规定。一是实施体制的确权。“职业教育实行政府统筹、分级管理、地方为主、行业指导、校企合作、社会参与。”二十四个字说清楚了“五大办学主体及职责”，即政府、行业、学校、企业、社会多元办学、各行其职；强调了政府主导，国务院统筹，各级人民政府纳入规划，整体部署实施；强调了分级管理和地方为主、学校和企业的合作关系、行业的指导作用和社会的广泛参与。二是管理主体的确权，主要包括四个层次：国务院领导协调机制，教育部门的统筹规划责任、其他相关部门的各行其职，以及省级人民政府对本区域领导、统筹、督导、评估的主责，县级以上人民政府的配合。
其次是放权。除了明确责权之外，新修订的《职业教育法》还体现着“放管服”的治理理念，明确适当放权是一大亮点，具体表现在：①地方主责，“省、自治区、直辖市人民政府应当加强对本行政区域内职业教育工作的领导，明确设区的市、县级人民政府职业教育具体工作职责，统筹协调职业教育发展，组织开展督导评估”；②企业主体，明确企业是重要办学主体，可以办学校和培训机构，要深度支持参与职业教育的高质量发展，深化校企合作；③学校自主，职业学校依法具有设置专业、选用或者编写专业课程教材、设置学习制度和安排教学过程、调整修业年限和实行弹性学习制度、选聘专业课教师等自主权；④师生主人，增加的“第五章职业教育的教师与受教育者”共十条，五条专门指向作为教育和学校第一资源的教师，就其地位、素质要求及队伍建设作了保障和激励性规定，另外五条专门针对教育的出发点和归宿的受教育者作了责权的规定和保障，比如学生实习安全保障、升学、就业、职业发展的公平待遇等，体现了以人为本的基本思想。新修订的《职业教育法》确权和放权的结果是举办和管理体制从更多的“统”走向更好的“放”，未来职业教育将形成“地方为主、学校自主办学”的新格局。国家及教育行政部门的统筹、规划、协调作用更加突出；地方领导、统筹、规划、协调的权力、地位更加强化；项目地方主责，职普分流比例、时段、方式、举办本科等关切问题权力下移；学校自主权加大，“放管服”“管办评分离”的治理结构更为加强；教师的培养培训加强；学生的实习更加安全，升学、就业、职业发展的机会更加公平。

基本点之五

突出高质量

新修订的《职业教育法》开宗明义提出了本法宗旨“为了推动职业教育高质量发展”，表明“提高职业教育质量，增强职业教育适应性”是职业教育在新时代、新阶段的目标追求与发展方向，通篇贯串着质量发展的制度安排及内涵发展的关键要素。一是强调标准。职业教育结合职业分类、职业标准、职业发展需求，制定教育标准或者培训方案，完善职业教育教学等标准。行业组织等参与制定职业教育专业目录和相关职业教育标准；国家制定职业学校教职工配备基本标准；职业学校明确实习实训内容和标准；基于职业教育标准制定人才培养方案。二是重视专业。有关部门要组织制定、修订职业教育专业目录，“大力发展先进制造等产业需要的新兴专业”，“加快培养托育、护理、康养、家政等方面技术技能人才”。三是重视教材。有关部门要宏观管理指导职业学校教材建设；行业组织、企业等“参与职业教育专业教材开发，将新技术、新工艺、新理念纳入职业学校教材，并可以通过活页式教材等多种方式进行动态更新”。四是强调信息技术网络课程。“支持运用信息技术和其他现代化教学方式，开发职业教育网络课程等学习资源，创新教学方式和学校管理方式，推动职业教育信息化建设与融合应用。”五是重视实习实训基地。加强职业教育实习实训基地建设，组织相关部门“根据区域或者行业职业教育的需要建设高水平、专业化、开放共享的产教融合实习实训基地”。六是加强校风学风、师德师风建设。营造良好学习环境，保证教育教学质量。七是健全教师培养培训体系。“加强职业教育教师专业化培养培训，鼓励设立专门的职业教育师范院校，支持高等学校设立相关专业，培养职业教育教师；鼓励行业组织、企业共同参与职业教育教师培养培训。”同时，新修订的《职业教育法》还规定：“产教融合型企业、规模以上企业应当安排一定比例的岗位，接纳职业学校、职业培训机构教师实践。”八是完善质量评价制度。“职业教育质量评价应当突出就业导向，把受教育者的职业道德、技术技能水平、就业质量作为重要指标，引导职业学校培养高素质技术技能人才。”九是开展职业技能竞赛活动。“为技术技能人才提供展示技能、切磋技艺的平台，持续培养更多高素质技术技能人才、能工巧匠和大国工匠。”十是支持高水平职业学校、专业建设。这表明目前和今后的相当一段时期，高等职业学校的“双高”建设、中等职业学校的“双优”建设纳入了法治化的范畴。
未来一段时间，职业教育仍面临着从外延数量向内涵质量转型的挑战：存在规模和数量及职普结构性偏失的困境、校企合作困难、师资供给局限性、生源质量不理想、办学条件显著不足、升学和就业的职业教育特色与竞争优势不明显、社会认同度和吸引力不强。这些问题的解决并非一蹴而就，高质量发展才刚刚起步，需要长期克难攻坚。新修订的《职业教育法》为职业教育提质培优、增值赋能、以质图强提供了重要的法律指引、规范依据和发展空间。

本文节选自《〈中华人民共和国职业教育法〉导读》第二篇《〈职业教育法〉修订历程及新法内涵与影响》，教育科学出版社2022年12月出版。