浅析欧洲全民公投机制运行的条件：制度建立及重大议题的产生

文|米勒尔的猫

全民公投作为近年来欧洲民粹力量，之所以热衷于借以发挥政治影响的机制，很大程度上是由于其运行条件与民粹运动特性的颇高的契合程度。二者间的契合，主要体现在全民公投不要求政治力量保持长期的影响真民粹运动正表现出相似的阵发性特征。

然而全民公投机制的建立运行和具体议题的产生，以及建制派当局的配合、妥协都是民粹力量欲借以实现政治影响所不得不面临的技术性挑战。

全民公投制度的建立与运行传统

民主理念在欧洲被广泛确认以及民主制度普遍建立后，间接民主制往往是欧洲实现民主政治的主流形式，议会制、总统制都是不同政治体依据间接民主原则而建立的不同具体制度。

而全民公投作为深具直接民主色彩的政治决策机制，其建立并非民主理念在制度层面的必然后果，因为运行良好的间接民主制度本身遵循的同样是民主的原则。

可见，全民公投制度的建立有其特殊的背景与条件。首先，民主的逻辑倾向于认为由全体选民直接作出的决策具有比议会所作决策更高的合法性。

自民主制度确立以来，间接民主制度始终面临着不能真实反映民意的质疑。尽管不少政治理论家试图论证间接民主相较于直接民主的诸多优越之处，直接民主仍因其更为贴合民主原则的特质受到了越来越多的认可。

其次，由于效率、技术等条件的制约，以全民公投为代表的直接民主制在过去相当长的历史时期内缺乏现实可行性，对较大规模的政治体而言更是如此。

随着交通、通讯等技术的进步，技术制约即使不是完全消弭，也不再足以成为直接民主难以付诸实践的充分理由。而效率问题虽然仍旧存在，却不妨碍全民公投作为频次较低的国家重大问题进行政治决策的制度形式。

随着全民公投制度建立环境的成熟，全民决策由理论成为了具有现实可行性的制度安排。而只有在全民公投成功建立的制度环境下，民粹主义通过这一形式发挥其政治影响才得以可能。

英国在1975年就该国是否加入欧洲共同体(欧盟前身)首次举行了全民公投，这一事件被视为英国全民公投制度建立并有效运行的里程碑。2016年，英国选民同样是通过全民公投制度，作出了英国退出欧盟的决定。

宪法制定或在政治实践中实际运行全民公投这一机制，是民粹主义浪潮得以借势发挥影响的必然前提，而制度的制定又在很大程度上受到政治传统的影响。

需要注意的是，政治传统并非只是发挥了全民公投制度的“催生”功能，在制度建立之后其并未完全丧失影响。在全民公投制度的接受度、运行频率、合法性等方面，政治传统仍然有其重要性。

明确的重大政治议题的产生

尽管民粹主义运动来临时往往势头强劲，但并不能简单地将其势能与其最终产生的实质性影响等而视之。这一势能必得通过制度的建立、政策的输出或者政治文化的濡化才能够实现其政治影响，全民公投即是民粹主义实现政策输出的制度安排之一。

然而制度的运行有其自身特定的规律，民粹主义力量试图借之输出自身影响力必然需要满足这一制度运转所需要的条件。就全民公投制度而言，明确的政治议题的产生即是其得以付诸实践的重要前提。

很难想象，全民公投可以在没有明确政治议题的情况下得以进行。以英国脱欧公投为例，“是否退出欧洲联盟”即是民粹主义阵营意图介入的明确的政治议题，一旦明确议题产生，具有强烈立场偏好的民粹主义力量即获得了操作空间。

此操作空间使其得以通过获得公投的胜利来实现其政治诉求。如果这一议题不产生，民粹主义声势再浩大，亦难以通过全民公投实现政治目标。

但这显然并非所有政治实践中转化过程的常态。对精英政治的指控或对建制派的不满并不容易产生明确具体的政治举措，而要求可操作性的公投制度，显然不能在条件不成熟的情况中充分发挥其作为民粹主义实现政治影响力的工具价值。

此外，全民公投是政治体内部具有选举权利的公民以投票形式就某一项或某几项政治议题共同作出具有极高权威性决策的政治活动。其可操作性很大程度上即在于对政治议题的决策被简化为在“同意”或“反对”两个选项中进行选择。

然而，并非所有政治决定、政策输出都可以通过这种形式进行，缺乏可执行成熟方案或诉求太过多元的政治议题并不适用全民公投这一机制。换言之，只有“一元对立”的政治议题才与全民公投机制有着高度的兼容性。

从发生学意义上看，具有民粹主义特质、符合民粹主义取向的政治诉求并不必然由民粹主义阵营提出，在政治实践中议题可能由建制派精英内部率先产生，如英国的“疑欧思潮”在英国建制派精英内部也存在一定市场。

建制派政治力量的妥协与配合

民粹主义尽管具有宣传、动员民众以实现其在公投中获胜的目标的能力，但这一机制得以运行很大程度上依赖于建制派的妥协与配合。

如果执政方拒绝同意民粹主义阵营绕开行政机关及代议机关，而通过公投进行决策的吁求，这一机制便不能充任民粹主义的影响渠道。当然，即使这一机制失效，民粹主义仍可以通过其他机制继续施展影响。

在英国脱欧的案例中，脱欧毫无疑问并不符合英国保守党主流。部分保守党成员赞同脱欧，如鲍里斯·约翰逊一贯的利益及立场，但举行公投的决定却是在保守党执政期内作出的。

在时任英国保守党首相卡梅伦争取连任的局势下，其出于对内争取党内外疑欧力量的支持、对外在与欧盟的谈判中获得更优条件的动机，同意在其后续执政期间举行脱欧公投。

此外，即使决策者不试图实现额外的政治利益。如果拒绝民粹主义力量诉诸全民公投的呼吁，执政党也极易遭受忽视民意、拒绝民主的指控，进而可能丧失自身的执政基础。

因此，为避免既有或可能的指控，执政党有充足动机向民粹主义力量妥协而同意启动全民公投的机制。可见，建制派政治力量的妥协配合是民粹主义借助全民公投实现影响力、达成政治目标的重要条件之一，而妥协与否则进一步牵涉现实政治中的诸多因素。

参考文献