如此城市｜于人地之间，重新认识中国城市与城市化

当我们试图理解城市时，土地制度是一个不可绕开的话题，城市成其所是的过程是土地制度与经济发展互动关系的结果。

21世纪的前十年，某个地块拍出“地王”是报纸常见的城市新闻，时至今日，城市中不少人仍面临“大城市的床与小城市的房”之间的艰难抉择。

高昂的居住成本背后是资源的错配。不同城市间建设用地指标与公共服务、就业机会的不平衡配置，以及同一城市内部的工业用地与住宅用地的不平衡分配，使得城市化“化了土地，没有化人”。

如何认识城市的房价问题？有哪些土地政策与制度的变化左右着房价的涨跌？为什么从土地制度去理解城市至关重要？中国的城市与城市化，土地制度又有何特殊之处?

在《人地之间：中国增长模式下的城乡土地改革》中，香港中文大学（深圳）人文社科学院教授陶然试图回应这一系列问题，他认为，土地的城市化不等于人的城市化，“高质量发展”需要兼顾两者。

《人地之间：中国增长模式下的城乡土地改革》 陶然 著 辽宁人民出版社|一頁folio 2023.2

如此城市CityTells，站在2023年，于人地之间，回望中国城市与城市化。

—— 本期嘉宾

陶然，香港中文大学（深圳）人文社科学院教授

—— 本期主播

郝汉

—— 收听时间线

09:05 二十年前，中国城市商住用地与工业用地的价格差距并不悬殊

14:17 中国大城市既有过度集聚又存在集聚不足

22:33 城市化，“化”了地，没有“化”人

23:41“大城市的床与小城市的房”的抉择背后可能是资源的错配与浪费

24:50 土地资源合理配置下，中国人的居住状况本应有另一种可能

33:56 城市更新既要拆除重建式更新，又要进行有机更新

56:20 文创园区使得城市焕发新活力，但城市的功能最终仍然要回归到居住

——节目内容摘选

——土地政策变迁与中国城市化，有什么关系

如此城市：不同的时期，我国对于城市土地有着不同的利用方式，土地政策与城市的发展息息相关，近三十年内，我国的城市土地制度经历了哪些变化？

陶然：在改革开放前，城市的土地是国有土地，生产、科研或公务单位用地都需通过政府划拨来取得。在我的印象中，1988年深圳开启了土地拍卖的第一锤 ，此时商品房的主要售卖对象还是港澳台的一些高收入者。

到了1990年代中期，各地乡镇企业与国有企业改制，地方政府招商引资建造工业开发区，工业开发区本身的建设拉动了本地制造业产值的增长与就业。房地产市场真正开始较大规模的发展发生在1990年代后期和本世纪初，随着国企体制的改革，住房也开始进行市场化改革。由此，由制造业带动本地服务业，尤其是房地产业的发展模式也逐渐在中国推广。

在这样的模式下，各地政府往往通过压低地价来招商引资。此外，由于我国较低的汇率政策，出口优势增强，贸易顺差增大，外汇也不断地累积。为了对冲这些外汇，政府不得不超发人民币，超发的人民币与各地政府供应的商住用地结合起来，造成了房价的一波波上涨。这有助于我们理解，为什么在2002、2003年，我国的商住用地与公共用地的价格比是二到三倍，到现在已经高达14、15甚至20倍 。

广东惠州城中村 视觉中国 资料图

可以说，城市土地制度，的确推动了我国过去20多年来的快速城市化，改变了城市面貌，以及解决大量农村外出人口 的就业，但这一模式发展到今天也产生了诸多扭曲。要逐步缓解这些扭曲，让中国真正进入一个以制度和技术创新驱动高质量发展的阶段，我们还有很长一段路要走。

——“小城市的房”不如“大城市的床”

如此城市：几年前有一个热议的辩题叫做“要大城市的床还是小城市的房”，当时不少人认为，在大城市打拼回小城市买房，好像也是个不错的选择。您在书中也提到了这种现象，认为这是一种资源的错配与浪费，可以做个解释吗？

陶然：我国的土地城市化速度非常快——在过去20年中，城市建设用地的面积平均每年平均增长7%左右。而城市人口除了本身的自然增长外，还吸收了大量来自农村的流动人口，在这种情况下，城市的人口增长速度是3.5%左右。换言之，城市面积扩张的速度是其人口增长速度的两倍。单从数字上看，每个人能占用的城市用地面积应该会越来越大，事实上也在越来越大，可是房价却越来越高，这是为什么？

因为工业开发区占用了太多土地，城市把百分之四、五十的新增土地用于工业开发区，只留下不到三分之一的土地的来建设住宅，剩余的土地用于一些商业和基础设施。这在全世界是相当独特的。我的观点是，高速城市化的国家应该把至少一半的新增土地用于住宅，百分之二三十甚至更低比例的土地用于工业就足够了。（《城市用地分类与规划建设用地指标标准（GB50137-2011）》对工业用地占比采用“宜符合15%-30%”的非强制性单一比例幅度控制指标。）

大城市不是没有土地，而是用地结构有问题。如果改变当下的体制，使得地方政府愿意把用于工业开发的土地比例降低，把部分产业转移，并配置更多的居住用地，城市的房价就可以稳定下来，甚至平缓向下，最终实现大部分人都能买得起房或租得起房。现在我们经常讲“城市群”的概念，即大城市里就业，在周边的小城市中买房，理论上不是不可以，但在实践中考虑到时间与经济成本，有很大的难度。

燕郊与北京间往返的年轻人。

在2015年，在我国中西部一些人口流出较多的县市，由于前期房子盖得太多滞销，政府号召外出打工的农民工回乡买房，每平米有一定的补贴，且孩子可以得到在县城上学的机会。

这个举措根本是为了“去库存”，但造成了极大的资源误配，因为县城里并没有那么多就业机会，即使孩子可以在县城读书，以后也可能去往其他城市打工。有些农民工甚至贷款买房，这些辛苦钱耗费在了老家的房子、对他们本人来说实际并没有长久意义的钢筋水泥上去。

这些流动人口的就业机会在城市，不想待在农村却又不可能放弃农村的土地，只能在城市中漂流。就像现在的大学生、研究生也都在南漂、北漂。这种城市化，“化了地，没有化人”。

——城市的有机更新与重建改造，并不矛盾

如此城市：东部的大城市正在经历一个城市更新的过程，由于城市人口在市中心的集聚，地租上涨，城市改建更新的过程也随之加速。而关于城市的更新与城中村的改造，不同的城市有各自的经验与特色，您能否从土地的角度出发，谈谈您对城市更新的看法？

陶然：城市更新本质上是对城市原有存量土地的再开发利用，因为随着城市的发展，原本不具有商业或住宅开发地段价值的地区变得具有开发价值。

城市更新又可以分为两类，一类是拆除重建式的更新，另一类是当前政府强调较多的有机更新或微改造。这两类各有适用条件，有机更新有利于保护历史街区的风貌、减少社会矛盾。

但对于北上广深这些一线城市和不少二线主要人口流入地城市优良区位的许多老旧小区和城中村，它们的基础设施、公共服务都不到位，且所处的地段房价高，如果进行拆除重建式更新，适当提高容积率，会大大提升原住居民的居住条件与生活体验乃至公共服务。

可以说，城市更新既要包含有机更新，也要在合适地段推动拆除重建式改造，两者并不矛盾，不可偏废。

—— 制作团队

—— 引导收听