《排污许可管理条例》新规下的矿业企业合规要点解读

《排污许可管理条例》新规下的矿业企业合规要点解读

2020年12月9日，《排污许可管理条例》（以下简称《排污条例》）经国务院第117次常务会议正式通过，已于2021年3月1日开始施行。作为固定污染源环境管理的核心制度，《排污条例》对排污许可管理提出了更加明确且严格的规定。本文中，霍志剑律师将围绕矿产资源行业的特性，结合当前法律法规及政策文件，对排污许可新规下矿业企业的合规要点予以解读，并作相应提示，以供业界参考。

一、法律位阶提升，突显排污许可制度的重要性

• 律师解读

相对于2018年生态环境部发布的《排污许可管理办法（试行）》（以下简称《排污办法》）而言，本《排污条例》由国务院发布，属于行政法规。伴随法律位阶的提高，排污许可作为生态环境管理的核心制度将得以进一步深化执行，条例以排污许可制为核心，通过与其他相关制度的衔接，将诸多分散的环境管理制度加以整合，形成有机体系，实现固定污染源全过程的“一证式”管理。

• 要点提示

排污许可证的取得仅仅是环境管理的开端，其“威力”主要通过证后监管体现。根据规定，监管主要是以排污单位自行监测、台账记录、执行报告为手段，压实排污单位的主体责任，推动主动守法。据此可见，排污许可执行情况将作为生态环境执法检查以及社会监督的重要依据，作为经常被纳入重点排污单位的矿山企业，应在排污许可的合规管理方面加大工作力度，适应监管新常态，及时修改完善内控管理制度，构建合规管理新体系。

二、《排污办法》仍然有效，注意与《排污条例》衔接执行

• 律师解读

《排污办法》是生态环境部于2018年颁布实施的部门规章。根据《立法法》第八十八条第二款规定，行政法规的效力高于规章。由于位阶差异，在《排污条例》生效后应统一依据《排污条例》规定开展排污许可管理。但需注意的是，《排污办法》并未因《排污条例》的颁布而被废止，其中属于执行《排污条例》的事项及规定依然有效存在。

• 要点提示

在《排污办法》被废止或修订之前，其与《排污条例》不一致的，应按照《排污条例》执行。同时，对于《排污条例》中未明确作出规定且与排污许可制执行程序有关的内容或《排污条例》明确授权国务院生态环境主管部门负责的工作内容，应依照《排污办法》的规定继续执行。

三、《固定污染源排污许可分类管理名录（2019年版）》依然有效，矿产资源行业的六大类别需办理排污许可证

• 律师解读

为实施排污许可分类管理，生态环境部于2019年12月发布了《固定污染源排污许可分类管理名录（2019年版）》（文号：生态环境部令第11号，以下简称《2019版名录》）。截止目前，该名录依然有效。需注意的是，该名录的规定与《排污条例》不一致的，应以《排污条例》的规定为准。

• 要点提示

1. 《2019版名录》规定，国家对排污单位实行排污许可重点管理、简化管理和登记管理。对污染物产生量、排放量或者对环境的影响程度较大的排污单位，实行排污许可重点管理；对污染物产生量、排放量和对环境的影响程度较小的排污单位，实行排污许可简化管理。对污染物产生量、排放量和对环境的影响程度很小的排污单位，实行排污登记管理。实行登记管理的排污单位，不需要申请取得排污许可证，应当在全国排污许可证管理信息平台填报排污登记表。

《2019版名录》规定，对于矿产资源行业的下述六个类别，在排污许可管理中实施重点管理、简化管理的，应当办理排污许可证，分别是：

（1）煤炭开采和洗选业：烟煤和无烟煤开采洗选、褐煤开采洗选、其他煤炭洗选；

（2）石油和天然气开采业：石油开采、天然气开采；

（3）黑色金属矿采选业：铁矿采选，锰矿、铬矿采选，其他黑色金属矿采选；

（4）有色金属矿采选业：常用有色金属矿采选、贵金属矿采选、稀有稀土金属矿采选；

（5）非金属矿采选业：土砂石开采、化学矿开采、采盐、石棉及其他非金属矿采选；

（6）其他采矿业；

2. 同一排污单位在同一场所从事名录中两个以上行业生产经营的，申请一张排污许可证。

3. 属于《2019版名录》第1至107类行业的排污单位，按照本名录第109至112类规定的锅炉、工业炉窑、表面处理、水处理等通用工序实施重点管理或者简化管理的，只需对其涉及的通用工序申请取得排污许可证，不需要对其他生产设施和相应的排放口等申请取得排污许可证。

四、出现重大变化情形的，应当“重新”申请取得排污许可

• 律师解读

《排污条例》第十五条规定，有下列情形之一的，应当重新申请取得排污许可证：

（一）新建、改建、扩建排放污染物的项目；

（二）生产经营场所、污染物排放口位置或者污染物排放方式、排放去向发生变化；

（三）污染物排放口数量或者污染物排放种类、排放量、排放浓度增加。

值得注意的是，矿业企业在生产经营过程中经常会由于产业政策调整或自然保护地等原因导致生产规模或生产经营场所，以及排放口位置、数量的调整变化。此情况下，依照前述规定应予重新申请取得排污许可证，而非“变更许可”。

• 要点提示

根据《排污条例》第33条，如果未依法重新申请取得排污许可证排放污染物的，将遭受与无证排污行为相同的行政处罚。此项制度的变化调整，无疑是加重了排污单位的合规义务，矿业企业应予重点关注。

五、将“变更排污许可证”的情形限缩为两类

• 律师解读

相较于《排污办法》规定的八种“需进行变更排污许可证”的情形，《排污条例》将“变更情形”限缩为两种，包括：

（1）排污单位变更名称、住所、法定代表人或者主要负责人的，应当自变更之日起30日内，向审批部门申请办理排污许可证变更手续；

（2）排污单位适用的污染物排放标准、重点污染物总量控制要求发生变化的。

• 要点提示

除前述需履行变更排污许可证手续的情形，根据条例第二十四条规定，对于进行需要填报排污登记表的企业事业单位和其他生产经营者，应当在全国排污许可证管理信息平台上填报基本信息、污染物排放去向、执行的污染物排放标准以及采取的污染防治措施等信息；填报的信息发生变动的，应当自发生变动之日起20日内进行变更填报。

六、进一步强化执行“环境管理台账记录制度”

• 律师解读

《排污条例》第二十一条规定，排污单位应当建立环境管理台账记录制度，按照排污许可证规定的格式、内容和频次，如实记录主要生产设施、污染防治设施运行情况以及污染物排放浓度、排放量。环境管理台账记录保存期限不得少于五年。另根据规定，环境管理台账记录、排污许可证执行报告等文件的格式和内容要求，以及排污许可证申请与核发技术规范等，由生态环境部制定。

台账记录是排污单位对日常环境管理信息的记录。根据《排污办法》第三十五条，排污单位应当按照排污许可证中关于台账记录的要求，根据生产特点和污染物排放特点，按照排污口或者无组织排放源对相关内容进行记录。《排污条例》保留沿用了环境管理台账记录制度，并《排污办法》规定基础上对此制度进一步强化执行。

• 要点提示

1. 在记录的保存时间上，《排污条例》规定环境管理台账记录保存期限不得少于五年，长于《排污办法》不应少于三年的规定。

2. 新增不履行排污许可相关台账、记录和报告义务的处罚规定　　

条例第37条规定，如排污单位违反本条例规定，不履行排污许可相关的台账、记录和报告义务的，由生态环境主管部门责令改正，处每次5千元以上2万元以下的罚款，但法律另有规定的，从其规定。

不履行排污许可相关的台账、记录和报告等义务的情形包括：

（1）未建立环境管理台账记录制度，或者未按照排污许可证规定记录；

（2）未如实记录主要生产设施及污染防治设施运行情况或者污染物排放浓度、排放量；

（3）未按照排污许可证规定提交排污许可证执行报告；

（4）未如实报告污染物排放行为或者污染物排放浓度、排放量。

七、对排污许可不合规现象的处罚力度明显加大

• 律师解读

针对排污许可的不合规行为，《排污条例》普遍提高了罚款金额，多种违规情形可罚至100万元。更严重者，将会面临限制生产、停产整治的行政处罚。此外，由于位阶的提升，处罚权限增大，罚款（项目）情形随之明显增多。例如《排污条例》规定未按照排污许可证规定提交排污许可证执行报告是处罚项。而《排污办法》则对此没有规定处罚。对于未填报排污登记表的，《排污条例》也规定可处以5万元以下的罚款。

• 要点提示

对于矿业企业而言，我们认为如下几项处罚规定值得重点关注：

1. 对于无证或者持无效证的排污单位，责令改正或者限制生产、停产整治，处20万元以上100万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。（条例第三十三条）

2. 超出许可范围（浓度、排放量、排放方式）的排污单位，责令改正或者限制生产、停产整治，处20万元以上100万元以下的罚款；情节严重的，吊销排污许可证，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。（条例第三十四条）

3. 大气无组织排放、未遵守限排的排污单位，责令改正，处5万元以上20万元以下的罚款；情节严重的，处20万元以上100万元以下的罚款，责令限制生产、停产整治。（条例第三十五条）

八、尾矿将纳入排污许可管理

• 律师解读

《排污条例》规定，依照法律规定实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者，应当依照本条例规定申请取得排污许可证。

2020年9月，《固体废物污染环境防治法》（以下简称新《固废法》）开始实施，其中第三十九条明确规定，“产生工业固体废物的单位应当取得排污许可证”。新《固废法》的出台，首次以法律形式将工业固体废物纳入排污许可制度进行监管。当然，围绕此点仍尚需相应技术规范和管理文件予以配套落实。

2022年4月出台的《尾矿污染环境防治管理办法》规定，依法实行排污许可管理的产生尾矿的单位，应当申请取得排污许可证或者填报排污登记表。

据上规定，实行排污许可管理的产生尾矿的单位，应当申请取得排污许可证，即尾矿将正式纳入排污许可监管体系进行管理。

• 要点提示

1. 关于实施范围

根据目前规定，并非所有产生工业固废的企业都需办理排污许可。根据生态环境部2021年12月发布的《关于开展工业固体废物排污许可管理工作的通知》（环办环评〔2021〕26号）规定，现阶段工业固体废物排污许可管理的实施范围是，按照《固定污染源排污许可分类管理名录》应申请取得排污许可证的产废单位。对矿业企业而言，上述《2019版名录》规定之矿产资源行业的六项类别，在排污许可管理中实施重点管理、简化管理的，应将产生的工业固废纳入排污许可监管体系，办理排污许可证。

2. 关于时间计划

2021年12月，生态环境部发布了《关于开展工业固体废物排污许可管理工作的通知》（环办环评〔2021〕26号），作为工作目标，文件指出：依法逐步将产生工业固体废物单位的工业固体废物环境管理要求纳入其排污许可证。

2022年3月，生态环境部发布了《关于加强排污许可执法监管的指导意见》（环执法〔2022〕23号），文件要求：到2023年年底，以排污许可制为核心的固定污染源执法监管体系基本形成；到2025年年底，以排污许可制为核心的固定污染源执法监管体系全面建立。

3. 关于申办规范

作为工业固体废物排污许可证的申请与核发的规范，2022年1月，生态环境部出台了《排污许可证申请与核发技术规范 工业固体废物（试行）》（下称：《技术规范》）。此规范的发布，进一步推动了排污许可实现废水、废气、工业固体废物多要素“一证式”管理的工作进程，有助于加快实现固定污染源污染物综合许可的工作目标。

值得关注的是，截止目前，生态环境部已发布了70多项关于排污许可证申请与核发技术规范，其中45项中已含有工业固废的相关内容，但不同技术规范对工业固废的环境管理要求存在不统一、不规范等问题。此《技术规范》的发布，使工业固废纳入排污许可管理的技术内容得以进一步规范，对现行固体废物环境管理制度进行了有机衔接。

另需注意的是，《技术规范》虽然替代了《排污许可证申请与核发技术规范 石化工业》（HJ853—2017）等45项排污许可证申请与核发技术规范中关于工业固体废物相关管理要求，但不能替代相关规范中对工业固体废物贮存、利用、处置过程产生的废气、废水及土壤、地下水的环境管理的要求。

九、“旧证”与“新证”的衔接

• 律师解读

《排污条例》第四十六条规定，本条例施行前已经实际排放污染物的排污单位，不符合本条例规定条件的，应当在国务院生态环境主管部门规定的期限内进行整改。

如前所述，伴随新《固废法》《排污条例》及相关配套政策法规的相继出台、实施，尾矿将正式纳入排污许可体系进行管理，监管机制将逐步推进落实。依此制度调整，诸多矿企的排污许可证都将面临被调整的境遇。

• 要点提示

1. 原则规定

《排污条例》规定，条例施行前已经实际排放污染物的排污单位，不符合本条例规定条件的，应当在国务院生态环境主管部门规定的期限内进行整改，达到本条例规定的条件并申请取得排污许可证；逾期未取得排污许可证的，不得继续排放污染物。整改期限内，生态环境主管部门应当向其下达排污限期整改通知书，明确整改内容、整改期限等要求。

2. 工业固废排污许可的办证要求

《关于开展工业固体废物排污许可管理工作的通知》（环办环评〔2021〕26号）第一条（四）项规定，对于固废技术规范实施后首次申请排污许可证的产废单位，应按照相关行业排污许可证申请与核发技术规范和固废技术规范申领排污许可证，核发的排污许可证中一并载明工业固废环境管理要求。

对于固废技术规范实施前已经申请取得排污许可证的产废单位，在排污许可证有效期内无需单独申请变更或重新申请排污许可证，待排污许可证有效期届满或由于其他原因需要重新申请、变更时，依法申请延续或重新申请、变更，并按照固废技术规范在排污许可证中增加工业固废环境管理要求。