瞭望 | 美国的“人才攻防术”

　　为长期保持科技领先优势、遏制竞争对手发展，美国一方面着力吸纳国际人才，另一方面也在限制人才流动，加筑关键领域人才封锁链

　　尽管个别具有特定指向性的审查计划已被叫停，但以窃取或泄露商业机密、涉及军民融合、影响国家安全为名目的审查仍然存在

　　限制发展中国家部分高校人员进入美国开展研究的10043号总统令也在发挥作用，相关国家的学生依然遭到拒签或在入境美国时被强制盘问搜身，且该限制还呈现出向更多院校和医药与癌症治疗等专业扩散的趋势

　　人才“友岸环流”是与供应链“友岸外包”并行的另一重排他性“小圈子”

　　文 | 王杰锋

　　美国是全球科技强国，其发展离不开优秀科技人才的持续流入。但是近年来，美国政府却在所谓“大国竞争”思维的推动下，着力构建僵化的、封闭的人才流动体系，推行不平等的技术人才方针，引起了广泛关注和讨论。

一名女士在美国拉斯维加斯消费电子展上体验智能科技（2023年1月8日摄） 曾慧摄/本刊

　　美国科技优势受益于国际人才流动

　　根据非营利组织美国移民委员会2022年6月的最新报告，截至2019年，外国技术移民占全美所有科学、技术、工程和数学类（STEM）从业人员总数的23.1%，比2000年的16.4%显著提升。上述四类技术移民中的86.5%至少拥有学士学位，而美国出生的上述从业人员拥有学士学位的比例为67.3%；四类技术移民中拥有硕士和博士学位的比例为49.3%，遥遥领先美国本土的21.8%。

　　外国技术移民是美国创业创新不可或缺的重要力量。乔治敦大学安全与新兴技术中心的统计数据显示，2019年《福布斯》人工智能50强榜单中的初创公司有三分之二至少有一名移民创始人。同年，美国最有价值的20家科技公司中有11家由外国出生的CEO领导，美国《财富》500强企业中有101家由移民创立，另外122家由移民的子女创立。

　　外国人才也为美国的科技研发提供了重要支撑。美国国际教育协会发布的统计数据显示，2019～2020学年在美国际学生数量为107.5万人，其中选择STEM专业的比例高达52%。另有数据显示，2020年美国教育机构颁发的约34000个科学或工程领域博士学位获得者中，有46%是来自外国持有临时签证的留学生。世界银行发展经济研究小组的一项研究表明，外国研究生人数每增加10%，美国的专利申请数量就增加4.5%，大学专利授权和非大学专利授权则分别增加6.8%和5.0%。

　　美国的科技领先优势，很大程度上得益于全球化时代国际人才的宽松流动。这些人才中，来自发展中国家的技术人才占了绝大多数。2019年的一项统计显示，美国STEM移民前五大来源国均为发展中国家，移民数量总占比约为52.1%，其中印度稳居第一大来源国，截至该年度共有72.1万人留美从事相关技术工作，占比为28.9%。来自发展中国家的技术人才拥有扎实的理论知识，踏实勤奋，长期在美国的高科技企业、科研机构和大学中发挥重要作用，为美国的科技发展作出了很大贡献。

　　拜登政府的引才新政

　　近年来，美国国内的一些研究报告指出，到2025年美国各行业将有数百万个STEM职位面临人才短缺，届时美国的科技领先优势将被抑制，甚至有在国际竞争中落伍的可能。

　　有鉴于此，2021年2月2日拜登政府签署行政命令废除了上届政府发布的一系列不利于美国吸纳国际人才的规定，责成国务院、司法部、劳工部、卫生与公众服务部、住房和城市发展部、教育部、国土安全部等多部门研究全球人才争夺配套政策。

　　2022年1月21日，美国政府发布一系列人才新政，以全力吸引国际科学、技术、工程和数学类留学生、研究人员和专家赴美、留美。主要措施包括四个方面：

　　一是新增生物能源、森林资源、云计算、人类学、气候科学、数学经济学、数据分析、工业和组织心理学、社会科学等22类STEM专业研究领域，涵盖多个新兴科技学科和复合学科，使更多学生可以享受到STEM专业领域的优惠政策并大范围扩充国际人才引进领域。

　　二是STEM专业的J-1可选实践培训实习期时长翻倍至36个月，便于国际人才在美获得工作经验并实现留美就业。

　　三是放宽了原先局限于科学、商业、教育及体育领域杰出人才的O-1A签证审理规则，使之更适用于在STEM专业领域拥有“非凡能力”的特殊人才。

　　四是规定STEM博士即便尚未找到工作也可通过“国家利益豁免”计划直接申请绿卡，大幅缩短高等学位人才申请永久居留权乃至归化入籍的排队时间，且不受此前7%的国别移民配额限制。

　　此外，2022年2月拜登政府发布的新版《美国印太战略》报告中，明确提出要强化美国在东盟国家和印太地区的影响力，从政治、经济、军事、能源、科技、教育等多领域展开全面攻势。在其中的教育领域，美国计划逐步加大投资，通过举办东南亚青年领袖倡议等活动，以及组织教育类国际交流、提供英语培训、开展联合科研、设立奖学金等方式，来塑造地区青年的价值观并聚拢其中的精英，以此建立和巩固人才供应渠道。

　　美国政府还大力引导科研机构、高科技企业和非政府组织等多层级力量投入人才争夺战，如鼓励这些机构在印度和部分东盟成员国开展设计、管理和人工智能等人才的联合培养，通过美国国家科学基金会等网罗日本、德国等“友好国家”的工业界人才展开尖端技术联合研究等，以期构筑全方位的人才吸纳体系。

　　加筑人才流动封锁链

　　值得注意的是，为长期保持科技领先优势、遏制竞争对手发展，美国一方面着力吸纳国际人才，另一方面也在限制人才流动，加筑关键领域人才封锁链。

　　自2019年以来，美国通过多种行政与立法手段阻碍了与发展中国家“卡脖子”技术相关领域的人才交流与合作。目前，尽管个别具有特定指向性的审查计划已被叫停，但以窃取或泄露商业机密、涉及军民融合、影响国家安全为名目的审查仍然存在。限制发展中国家部分高校人员进入美国开展研究的10043号总统令也在发挥作用，相关国家的学生依然遭到拒签或在入境美国时被强制盘问搜身，且该限制还呈现出向更多院校和医药与癌症治疗等专业扩散的趋势。

　　2022年8月，美国《芯片与科学法案》签署成法，该法立足于“大国竞争”的总体战略，从人力资源、创新投入和资源供应链等角度对美国科技创新能力进行了战略调整，显示出全政府动员、全领域干涉、技术问题政治化和民粹化等鲜明遏制特征，其中指向性明确的限制人才流动条款比比皆是。如“护栏”条款和“研究安全”条款规定，禁止联邦研究机构人员加入“外国人才招聘计划”，严禁资助“恶意外国人才计划”参与人，受聘于特定国家人才计划的人员将被剥夺申请美联邦研究经费的资格……

　　这些关于科学技术研究的限制性条款无视科研工作的发展规律，逆全球化发展趋势而行，不尊重科研人员的合作选择权，属于将政治考量置于科学考量之上的非理性政策，充分体现出美国政府泛化“国家安全”概念以限制科学技术和科技人员等要素自由流动，千方百计遏制发展中国家实现人才、技术良性循环的真实用意。

　　从“友岸外包”到“友岸环流”

　　目前，美国为配合供应链转移和前沿技术竞争正加紧与“友好国家”进行协调，力图在“友好国家”之间打造人才交流和国际研究合作闭环，通过限制竞争对手关键领域人才对外交流的方式来达到技术封禁的目的，以阻止技术和知识产权未经授权转移给“非友好”国家和机构。这种政策被称为人才“友岸环流”，是与供应链“友岸外包”并行的另一重排他性“小圈子”。

　　立足冷战思维的人才“友岸环流”模式不再单打独斗，而是力图将更多国家纳入到人才封锁链中。目前，加拿大、澳大利亚、英国等西方国家已纷纷出台政策跟进。

　　2月16日，加拿大政府宣布，加创新基金会和各联邦资助委员会将开始审查加高校与“敌对国家”合作进行“敏感领域”研究的自主申请，如果项目相关人员隶属的机构与“威胁加拿大国家安全”的实体有关联则资助申请不会获批。

　　由澳大利亚顶尖大学组成的“八大联盟”首席执行官维姬·汤姆森说，澳政府已放出明确信号，要求澳大学放弃同个别伙伴的研究合作，密切与英美大学的交流，并要求对与特定国家开展合作的大学进行审查。

　　英国政府去年9月也以“威胁国家安全”为由，要求帝国理工学院关闭与特定对象合作建立的两家研究中心。

　　有分析认为，未来美国、澳大利亚、英国等国家在高科技领域设卡的现象会愈发严重，部分全球人才交流甚至有可能被它们制裁。■