【专栏|东方半明】投标文件中的“异常一致”视为“串标”行为的认定

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《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（以下简称“办法”）第三十七条及《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称“条例”）第四十条对“串标”行为的认定，其中有一条认定标准“不同投标人的投标文件异常一致或者投标报价呈规律性差异”，这期我们先讲不同投标人的投标文件异常一致情况。在网上搜索串标行为案例其实很多，但多为电子投标案例，电子标书由于有特定的软件及技术，因此在核对不同单位投标文件异常一致方面具有先天的优势，更可以通过分析IP地址、MAC地址等进行检查，准确率及细致程度也并非人工可以比较。但在实务中，更多的采购项目依然通过评审纸质投标文件的形式确定中标供应商，因此对纸质标书内容的检查依然必要。而由于现在投标单位对相关政策规定的熟悉及对投标文件编制的细致程度均有所提高，因此较少出现《办法》第三十七条或《条例》第四十条中其他符合“串标”认定条件的行为，本文着重介绍由不同投标人的投标文件“异常一致”视为“串标”行为的认定。

一、关于“异常一致”的解释及认定

《办法》或《条例》中所指的“异常一致”包含两个方面；一是不同单位投标文件存在多处内容相似或雷同；二是不同单位投标文件存在错误的地方一致。

（一）我们先讲不同单位投标文件存在多处内容相似或雷同，这里的多处相似或雷同多指的是投标文件中由被审计单位根据自身实际情况填写的部分存在内容相似或雷同，多指的是技术部分，如：技术服务方案、进度计划及措施、质量保证体系及措施、安全管理体系及措施等。这些地方多为各个投标单位根据委托方需求及自身的实际情况填写，因此在理论上不存在大量一致的情况（个别字段描述一致并不足以判定存在“串标行为”）。

当然，商务部分也有存在可能，如不同投标单位留的单位联系电话、地址、邮箱、银行账号等一致情况，亦需要做“串标”考量。

（二）关于不同单位投标文件存在错误的地方一致，这种情况在技术部分及商务部分都可能出现，这里所指的错误一致的地方可以是一个文字、一个变电符号、一个行距差异都可以作为支撑依据，但应用该项规定时应做如下考虑：

一是该错误是否为招标文件自身编排导致的错误。各个单位在投标报名时会从代理机构取得电子版的招标文件，这个电子版的招标文件主要为商务部分框架及技术部分的要求等，因此当提供给投标人电子版的招标文件出现错误时，投标单位很少会针对个别字句进行修改，由此引起不同单位投标文件存在错误的地方一致的情况不能视为串标行为；

二是涉及到一些特殊设备的招标时，投标人往往不是生产商而是经销商，因此在投标文件中的技术部分文件有些资料是生产厂家提供的，由于厂家人员得疏忽导致提供给各个经销商的参数文件存在文字或标点的使用错误，而不同经销商又共同参与投标，这时不同投标人的投标文件就会出现相同错误，由此引起不同单位投标文件存在错误的地方一致的情况也不能视为串标行为。

（三）其他非主观因素导致的投标文件“异常一致”的考量

上述（一）（二）的描述适用于日常绝大多数情况，但作者最近在对各单位招投标活动进行检查时，遇到如下两种非主观因素导致不同单位的投标文件“异常一致”的情况，具体如下：

1、不同单位投标文件中的实施方案及质量保证措施内容有多处一致，供应商解释说相关内容均为网上借鉴，但各个投标单位均有能力、计划按照实施方案及质量保证措施执行。

2、不同单位投标文件均出现每隔5页文字内容就异常变浅的情况，供应商解释说打印投标文件的打印机为所在县城一家复印店所有，不附属于任何一家投标单位，由于该打印机使用年限较久，因此每打印5页就会出现一页文字颜色异常变浅，造成两家投标单位的投标文件“异常一致”。

上述情况确实难以处理，从评标的角度来讲，专家只要发现这种情况就会提出质疑，而以此条件确认两家或多家单位存在串标行为又显得对供应商有些冤枉。笔者个人认为，针对上述由其他非主观因素导致的投标文件“异常一致”的情况，应做如下分析：

针对上述1中的情况，应考虑供应商的解释内容是否真实可信，即实施方案及质量保证措施是否能在网上检索到（网上相关文件发布日期至少应在采购活动开始前）及对供应商按照实施方案及质量保证措施执行能力的考量。再者，网上现有的实施方案及质量控制措施模板无论再完美，由于委托方的采购需求及供应商自身实际情况的限制，也需要针对实施方案及质量保证措施做些许调整，因此内容完全一致的情况不会出现，不同单位投标文件中实施方案及质量保证措施在匹配采购需求及供应商自身能力情况下的差异部分应作为审查的重点。如无法同时满足上述考量，则无法规避“串标”之嫌。

针对上述2中的情况，应考虑供应商是否能证明该打印机存在上述复印瑕疵且其并不附属于任何一家投标单位。如无法同时满足上述考量，亦无法规避“串标”之嫌。

笔者个人认为，从事后检查的角度来看，如果供应商在出现上述1或2的情况时且上述考量没有发现异常，亦无其他证据支撑“串标”认定，此时可以考虑按照现场专家的评审意见进行处理。

二、关于“异常一致”视为“串标”行为的认定

《办法》或《条例》在列示“串通投标”六条行为时，使用的词汇是“视为”，视为意思是表示将什么东西看做另一样东西，其实多数就是表达一种主观的想法。因此出于严谨性考虑，当发现不同单位的投标文件异常一致时，应描述为“该情况符合《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第三十七条或《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十条对‘串标’行为的认定标准”。

在实务中，对招投标流程的检查多为事后检查，因此当检查出存在符合“串标”认定行为的情况时，除向相关行政监督部门进行举报外，也应加强单位内部整改，如对此类供应商排除出供应商名录外、加强对相关岗位人员的培训并做好法律法规的政策宣传等。

本文为笔者根据个人审计经验总结而成，讲述了投标文件中的“异常一致”视为“串标”行为的认定，目的在于发现采购流程中存在的问题及完善内部管理之用，如有不足之处欢迎各位读者批评指正。

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作者：东方半明(微信号:woxinyijiu123456789)，审计之家专栏作者，一位主要以各部委下属行政事业单位、国有企业等单位审计业务为生的审计人员，业务类型包括：经济责任审计、建设工程竣工财务决算审计、预算执行审计、清产核资及清算审计、资产清查审计、清产核资及清算审计、绩效评价、财务报表审计、企业所得税汇算清缴、财务清理、各类合规性检查及专项咨询等，亦涉足过新三板及发债审计、IPO审计等业务类型，欢迎大家关注交流，批评指正!

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