林采宜：我国养老金的缺口究竟有多大？

本文作者林采宜为中国首席经济学家论坛研究院副院长，张菁为中国首席经济学家论坛研究院研究员

1. 我国养老金支付目前由政府、企业和个人商业养老保险的三大支柱构成。其中政府主导的基本养老金和社保基金占比超过三分之二，企职业年金和个人缴存的商业养老保险加起来仅占32.7%。

2. 职工基本养老保险尤其是事业机关单位的养老金入不敷出是我国养老金支付严重依赖财政补贴的重要根源。

3. 根据世界银行的测算，养老金替代率不低于70%方可维持退休前的生活水平，目前我国城镇职工养老金的平均替代率仅为43.6%，未来随着人口老龄化进一步加剧，可能还会继续降低，退休之后生活水平大幅下降是养老金缺口扩大的直接恶果。

4. 在人口老龄化趋势不可逆转的情况下，减缓养老金缺口的日益扩大的唯一增收节支手段只能是延迟退休和机关事业单位与企业职工的养老金并轨。

正文：

一、现行我国养老金的构成

我国养老金体制由三大支柱构成，第一支柱是政府主导的基本养老保险基金，2021年累计结余6.4万亿，占45.8%；第二支柱是由企事业单位发起的企业年金和职业年金，总共4.4万亿，占31.5%；第三支柱是由个人主导的个人储蓄性养老保险和商业养老保险，目前只有1600多亿，占1.2%。此外，全国社会保障基金[1]可视为第一支柱的补充（21.5%），合计第一支柱占我国养老金总规模的三分之二。

目前，第二、三支柱是我国养老金构成中的短板， 2021年，企业年金和职业年金的投资运营规模分别为2.6万亿、1.8万亿。参加企业年金的员工占当年城镇职工就业人数比例仅为6.2%，覆盖率远低于基本养老保险（近80%）；而个人缴存商业养老保险才刚刚起步。

我国基本养老保险基金（第一支柱）目前实行现收现付制[2]，是社会保险基金的重要组成部分，收入占社保基金[3]比重67.9%。根据缴纳人口类型，可划分为城镇职工养老保险（企业职工和机关事业单位）和城乡居民基本养老保险。从缴纳情况分析，2021年保险费收入分别为35080亿元、9096亿元和1563亿元。社会保障基金作为第一支柱的补充，在社保缴费入不敷出的情况下，2020年首次调动500亿元弥补基本养老基金的缺口。

发达国家的养老金构成也是政府、企业和个人构成的三大支柱，但比例和我国差异很大。以美国为例，2021年美国养老金总规模超40万亿美元，约为其GDP的1.7倍。其中政府主导的基本养老金只占6.7%，企业和个人商业养老保险合计占93.3%。因此，政府主导的第一支柱入不敷出导致我国养老金的给付存在严重缺口。

二、养老金缺口越来越大

1.现收现付制度下养老金收不抵支是养老金缺口日益扩大的主要根源

从存量视角分析，近10年全国城镇企业职工基本养老保险的累计结余由2.39万亿增长至5.26万亿，但随着老年人口的增加，基金的可支付月数[4]却由18.5降低至11.2[5]。据社科院预测，城镇职工基本养老保险基金将于2027年达到峰值6.99万亿后迅速下降，至2035年全部耗尽[6]。

从流量视角分析，2021年企业职工、机关事业单位（合为城镇职工）和城乡居民基本养老保险基金的本年收支结余分别为3688亿元、195亿元和1651亿元。其中，城乡居民养老保险的总收入中财政补贴[7]占61.7%；企业职工和机关事业单位养老保险对财政补贴的依赖程度分别为14.9%和39.1%，倘若剔除财政补贴收入，目前三项分类的收支缺口分别为2925亿元、5955亿元和1659亿元，均已陷入收不抵支状态。

可见，城镇职工基本养老保险尤其是事业机关单位的养老金入不敷出是我国养老金支付严重依赖财政补贴的重要根源。

2.人口老龄化导致赡养负担持续加重

2021年，我国城镇企业职工的参保赡养率[8]由2000年的30.4%上升至37.7%，即由每3.3个在职职工供养1个退休人员演变为每2.65个在职职工供养1个退休人员。除2005-2011年间因纳入灵活就业人员扩大了职工基数从而降低了参保赡养率之外，参保离退休人员增长率普遍高于参保职工增长率，导致城镇职工的参保赡养率基本呈上行趋势，未来，人口老龄化加剧必然导致赡养负担持续加重。

人口流动和经济发展不平衡导致我国养老金收支的地区差异十分显著。2021年，黑龙江省的城镇职工参保赡养率高达78.2%，而广东的参保赡养率低至17.4%，各地区赡养负担的严重不均导致财政调剂“抽肥补瘦”的作用相对有限。

根据世界银行的测算数据，养老金替代率（即城镇职工退休后领取的平均基础养老金与在职职工平均工资的比率）不低于70%方可维持退休前的生活水准。而我国城镇职工养老金的平均替代率2021年仅为43.6%，远低于国际警戒线55%，可见，大部分退休人群将面对养老待遇逐步恶化的现实。

三、如何缓解养老金问题？

2022年，我国人口自然增长率已降至负值（-0.6%），人口结构的统计数据来看，65岁以上老龄人口占比未来还将持续上升，同期劳动年龄人口占比不断下降，现收现付制的养老金制度面临难以为继的困境。在人口老龄化趋势不可逆转的情况下，减缓养老金缺口的日益扩大的唯一增收节支手段只能是延迟退休和机关事业单位与企业职工的养老金并轨。

延迟退休能增加职工的养老金缴费年限和缴费金额，同时减缓养老金支取的压力，无疑是兼“增收”与“节支”一体的有效措施。而机关事业单位与企业养老金并轨则是节支的重要途径。

如上所述，目前机关事业单位职工养老保险基金对财政补贴的依赖程度远超企业职工，退休工资的发放水平也远高于企业职工；若能加大力度落实机关事业单位与企业职工的养老待遇并轨，对减轻养老金体系的支出压力具有重要作用。

实证数据显示，随着预期寿命的延长，人口老龄化是全球性的共同难题，美国、日本和欧洲等发达地区几乎不约而同都把退休年龄延迟到62岁以后，如果我国也能相应采取延迟退休政策，对于减缓养老金缺口进一步扩大具有一定的积极作用。

考虑到社会对于延迟退休的接受度，我国在改革退休制度的同时，可以采取弹性激励式的养老金方案，给个人更多的选择权。例如不同年龄退休可以获得的养老金水平不同，提前退休折扣发放，正常退休的居民给予足额发放，而延迟退休的居民给予超额发放。这样，可以让健康状态和财务状态不同的中老年人选择适合自己的退休年龄。

注释：

[1] 全国社会保障基金是国家应对人口老龄化高峰时期养老保险等社会保障支出的补充、调剂而专门设立的战略储备资金。

[2] 现收现付制指当代在职人员缴纳养老金用于上一代退休人员的养老金支付。

[3] 其余部分由基本医疗保险（29.6%）、失业保险（1.5%）和工伤保险（1%）构成。2019年起，生育保险并入基本医疗保险。

[4] 可支付月数=年末滚存结余/（当年基金支出/12）。

[5] 全国城乡居民基本养老保险的当期结余由2012年的2360亿元增长至2021年的11396亿元，由于支付金额没有相应提高，因此可支付月数也由23.4上升至36.8。

[6] 数据来源：《中国养老金精算报告2019-2050》

[7] 按收入来源，可分为保险费收入和财政补贴收入为主，利息收入和委托投资收益为辅。

[8] 参保赡养率=离退休人数/职工人数。