高层仅剩四人的中国足协, 除了一条路, 已别无选择?｜文化纵横

✪ 古嵘辉｜重庆大学法学院(发表时)

【导读】近期，国家体育总局党组成员、副局长杜兆才被查，再次引起关注。2022年底以来，中国足球协会频发震荡，过去141天内已有9名中国足协相关人士接受审查调查。在杜兆才被查的情况下，中国足协高层只剩下4位。这是自足协成立以来规模最大的反腐风暴。人们纷纷追问中国足球的出路，特别是作为职业足球主要引领者的中国足球协会的未来发展方向。

本文指出，善治本是奥林匹克主义的一部分，中国足协作为中国奥委会的单位成员，同样应该主张善治，应该秉持合法性、法治与透明度的善治原则。在作者看来，中国足协的短板在于中国足协下属各级足协缺乏自我解决行业争议的能力、足协管理层选举的透明机制不够完善以及问责机制的缺失。回顾中国足球最黑暗的岁月，正是在缺乏有效监督机制以致于无任何透明度可言的情况下，以谢亚龙、南勇为首的一帮前足协领导才能轻而易举地利用规则的漏洞与手中的权力谋取不当利益。作者建议，为实现善治，中国足协应尽快完善其下属各级足协的内部争议解决机制，推进领导层选举的透明化，完善内部问责机制。

本文节选自《法学视野下中国足球协会善治的探索——基于对国内足球行业规则的解释》，原载《体育学刊》2018年第3期。文章仅代表作者观点，特此编发，供读者参考。

法学视野下中国足球协会善治的探索

——基于对国内足球行业规则的解释

善治虽然是与政府治理相关的概念, 但由于体育行业与公共事务的关联日益紧密, 一些受欢迎程度较高的体育项目的体育协会同样被要求实行善治。2013年11月, 奥林匹克大会正式通过《善治基本通则》, 根据该通则, 善治被认为是奥林匹克主义的一部分。而根据《中国足球协会章程》 (简称《足协章程》) 第3条第3款规定, 中国足协作为中华全国体育总会和中国奥委会的单位会员, 同样应该实行善治。

▍一般意义上的善治

一般意义上的善治是指使公共利益最大化的社会管理过程, 其本质特征是政府与公民对公共事务的合作管理, 是政府与市场、社会的一种新颖关系。由此可知, 一般意义上的善治目标或者善治形成的标准是实现公共利益的最大化, 而其基本特征则是政府与公民共同对公共事务进行合作式管理。不难看出, 善治的一般性定义主要是从政府善治的角度出发进行阐述。

根据俞可平的观点, 善治的要素包括：合法性、法治、透明性、责任、回应、有效性、参与、稳定性、廉洁以及公正。而法国学者克劳德·斯莫茨则认为, 善治包括4大要素：第一, 公民安全得到保障, 法律得到尊重, 特别是这一切都须通过法治来实现；第二, 公共机构正确而公正地管理公共开支, 亦即进行有效的行政管理；第三, 政治领导人对其行为向人民负责, 亦即实行责任制；第四, 信息灵通, 便于全体公民了解情况, 亦即具有政治透明性。结合二者观点可以看出, 合法性、法治和透明性是善治的核心要素, 而这些核心要素并非专属于政治学, 对于体育行业的良好治理来说同样重要。

按照目前学术界基本共识, “治理”“善治”范式能否于实践中成功推行, 一是看民众是否依法被赋予充分的参政权和社会治理权；二是看一国政党制度设计与社会运行机制是否有包容草根民主滋生土壤；三是看民众在长期公共管理实践中能否自我锤炼成一种公民主体意识或者退其次被熏陶成一种积极的公民资格观。虽然上述政治学意义上的善治标准并不能完全套用于中国足协的善治, 但其中所包含的民主、法治、透明等价值确实是中国足协实现善治过程中应追求的。因此, 对于中国足协来说, 足球行业治理的民主化、透明化以及法治化就是其能否实现善治的重要指标。

▍善治在中国足协治理中的体现

2015年8月17日, 中国足协与国家体育总局正式脱钩, 依法独立运行, 在内部机构设置、工作计划制定、财务和薪酬管理、人事管理、国际专业交流等方面拥有自主权。2016年2月24日, “国家体育总局足球运动管理中心”牌子被正式撤下, 意味着中国足协正式褪去行政色彩, 并以社团法人的身份对中国足球的各项事务进行监督和管理。然而, 虽然中国足协的身份发生重大转变, 但中国足协对国内足球事务的善治 (体育法学意义上) 和政府对社会事务的善治 (政治学意义上) 仍然能够共享某些核心理念。

如果将传统意义上的善治理念, 如法治、透明、责任等移植到足球行业的治理中, 那么中国足协的善治应该包含4大要素：第一, 足球行业参与主体的权利得到充分保障, 行业规则受到尊重；第二, 中国足协公正合理地管理各项行业开支, 对国内足球事业进行切实有效的管理；第三, 中国足协领导层对各行业主体负责, 实行责任制；第四, 中国足协应该确保业内的合法信息顺畅流通, 便于各行业主体了解实际情况, 增强中国足协管理的透明度。

中国足协作为在我国足球运动领域具备公共管理职能的单项体育协会, 其善治在原则上应该包含合法性、法治、公正、公开以及责任等要素。根据中国足协于2017年1月通过的足协章程, 合法性、法治、透明性、责任以及公正都得到充分体现。例如章程第2条和第4条不但明确其制定的法律依据, 而且对中国足协及其会员的法律义务进行较为详尽的规定, 很好地体现合法性要素以及法治要素；而章程第4条第2款则以规定中国足协的职责为主要内容, 体现了善治中的责任要素。上述要素在内涵上是相互联系的, 例如问责机制的完善必须建立在法治基础上, 而公平公开则是推行法治的重要前提。需要说明的是, 尽管善治包含法治要素, 甚至可以说完美的善治必然包含法治, 但这并不意味着在促进社会发展的策略上应以善治模式取代法治模式。毕竟人类社会的经验表明, 至今为止, 法治仍然是最佳的社会治理模式。与其说法治是善治的前提, 毋宁说法治是善治的最高目标。

对于中国足球来说, 随着国内联赛职业化的深入以及行业市场化改革的不断推进, 已经初步具备了现代足球运动所特有的职业化、国际化、商业化等特点。而中国足协在正式脱离国家体育总局, 开始以独立社会团体法人的身份对中国足球的各项事务进行监督、管理之后, 其内部机构的设置已经基本上与国际主流的足球协会完成接轨。因此, 中国足协的善治主要涉及的是行业自治、法治以及透明等内容。

▍中国足协的自治：行业规则与国家法的协调

合法性、法治以及透明是善治最为重要的原则, 而处理好体育行业自治权与法治的关系则是能否实现善治的重要前提。以国际足联这一典型的国际体育组织为例, 在经过漫长的历史发展后 (国际足联早在1904年便成立) , 已经在足球领域具备了高度的自治性。中国足协作为国际足联的成员, 在国内足球领域中同样应该具备一定的自治性, 不受政府过度干涉。中国足协自从在组织上与国家体育总局脱钩成为独立的社团法人后, 通过制定并颁布最新的《中国足球协会章程》《中国足球协会球员身份与转会管理规定》《中国足球协会纪律准则》等一系列行业规范, 事实上已经建立一套在足球领域中独立、封闭以及具备实际效力的规则体系。通过这套规则体系, 中国足协基本实现自我管理。然而, 不论是2002年的“长春亚泰案”, 还是后来震惊足坛的以谢亚龙、南勇、蔚少辉等前足协主要负责人为被告的腐败窝案, 都激起了人们对中国足协善治的新一轮讨论, 而讨论的核心就是中国足协的自治问题。

根据足协章程第2条以及第3条规定, 足协章程依据我国《宪法》《民法通则》《体育法》《社会团体登记管理条例》以及《国际足球联合会章程》《亚洲足球联合会章程》的有关规定制定, 中国足协作为独立法人遵守中华人民共和国宪法、法律、法规和国家政策, 依法自主开展活动并且根据法律授权和政府委托管理全国足球事务。

由于足协章程是中国足协最根本的行为规范, 因此中国足协在实际运作过程中必须接受法律法规与国家政策的约束。以《社会团体登记管理条例》为例, 该条例就是中国足协是否具备社团法人资格最为基本和直接的评价标准。尽管中国足协和其他国际足联的成员协会一样, 在本国足球事务的监督与管理方面拥有较大的自治权, 但基于足球运动本身的复杂性 , 中国足协及其会员 (包括球员) 的行为事实上会受到除行业规范之外的国家法律所约束。以2012年震惊中外的“中国足球系列反腐案”为例, 当时涉案的前国脚申思、祁宏不但被中国足协处以终生禁止参加足球活动的处罚, 还被审判机关认定犯非国家工作人员受贿罪而锒铛入狱。由此可以看出, 虽然就身份层面而言, 中国足协制定的一系列行业规则并不属于国家法律, 但就其内涵而言, 处于我国法律体系的框架之下并与相关法律存在密切配合的关系。另一方面, 中国足球系列反腐案说明政府对体育行业施以适度干预, 能够在一定程度上促使体育组织进一步改善治理问题。

自恒大集团强势涉足中国足球以来, 由于广州恒大足球队无论在国内联赛还是洲际比赛中都取得不俗的成绩, “金元足球”在中超赛场迅速兴起。各大足球俱乐部为了保持竞争力而纷纷增加投资以吸引国内外优秀足球运动员加盟, 球员转会费也因此屡创新高。由于大量外籍“大牌”教练以及球员的加盟, 中超比赛的精彩程度大幅提升, 中超比赛的转播版权也因此卖出5年80亿元人民币的“天价”。

作为中超公司的大股东, 中国足协无疑是最大受益者, 充足的活动资金为其保持足球行业治理中的主导地位提供坚实后盾。另一方面, 由于中国足协颁布“外援限制令”, 各大足球俱乐部为保持竞争力而纷纷花费重金大规模招揽国内本土优秀球员。但国内优秀球员的匮乏又使得各大足球俱乐部必须着眼于青训。根据足球发展的规律, 青训是漫长且艰苦的过程, 而足球俱乐部对球队成绩的追求却是迫切的, 悖论亦因此形成。一些俱乐部为尽快获得优秀青少年球员甚至教唆青少年球员故意违反所在培训机构的纪律, 以此“争取被开除”, 然后这些俱乐部便能以较低代价获得心仪青少年球员。与此同时, 那些失去优秀青少年球员的培训机构则因此遭受损失, 培养人才的热情也受到挫败。在此背景下, 不论是俱乐部 (多数足球俱乐部本身就设有青训机构) 还是独立的培训机构都希望中国足协能够起到切实的监督作用, 规范球员尤其是青少年球员转会的运作。而中国足协也于2017年4月适时地出台《中国足球运动员联合机制补偿及培训补偿说明》, 规制23周岁以下球员转会问题。不难看出, 足球行业的高度商业化、职业化在客观上不断增强中国足协的自治权。

与国际足联相似, 中国足协“金字塔”式的组织架构以及权力等级也对其自治权产生着重大影响。根据足协章程第19条第2款, 中国足协授权其下属的各省 (市) 足球协会、联赛组织、俱乐部、其他组织依法各自开展足球活动, 不受其他外部力量阻碍和制约。因此, 中国足协实际上有能力通过某些治理手段影响其下属的任何足球协会、组织以及俱乐部, 并以此影响国内足球事务的发展, 这也是中国足协在足球领域中的自治权的重要体现。

▍透明度：有效监督的前提

透明是善治的基本要素之一, 其不仅意味着政府单方面的信息透明, 还意味着整个社会内部信息的透明。因此, 对于中国足协善治来说, 保证国内足球行业内部信息 (不包括涉及商业机密或其他行业机密的信息) 的透明与保证足协内部信息 (依法不能公开的信息除外) 的透明同样重要。透明能够促使作为中国足球事务管理者与监督者的中国足协在进行行业重大问题决策时实现科学化与民主化。透明是中国足协实现善治过程中不可回避的问题。令人欣慰的是, 中国足协已经意识到关键问题并且正在不断进步。2017年4月27日, 中国足协在其官网公布《2017赛季国内球员转会情况表》 此举不仅被外界解读为是对《中国足球运动员联合机制补偿及培训补偿说明》的响应, 而且被认为是向提升透明度迈出了重要一步。

然而, 中国足协在提升自身透明度方面还有很长的路要走。以足协与国家体育总局脱钩之后的财务管理制度为例, 透明度就仍有待提升。虽然《足协章程》第63~67条对中国足协的经费来源、经费开支、财务管理、资产管理以及审计都进行原则性的规定, 并且承诺将建立严格的财务管理制度, 但必须承认的是, 上述规定并不能形成有效财务监督机制, 难以保证财务收入与支出的透明度。以上述第64条为例, 虽然中国足协经费的支出被明确限定为“执委会因履行职权产生的支出”以及“为更好地实现本会目标而产生的其他支出”, 但问题是应该如何定义“因履行职权而产生的支出”以及“为更好实现本会目标而产生的其他支出”呢?是否存在科学的量化标准?是否存在切实有效的监督机制?这些都是中国足协实现善治过程中无法绕过的关键问题。

回顾中国足球最为黑暗的岁月, 正是在缺乏有效监督机制以致于无任何透明度可言的情况下, 以谢亚龙、南勇为首的一帮前足协领导人才能轻而易举地利用规则的漏洞与手中的权力谋取不当利益。他们的行为损害的不但是中国足球的公共利益, 而且是广大球迷对中国足球的感情。毕竟在我国, 足球已不仅仅是一项纯粹的体育运动, 还承载着广大人民群众的尊严与国家荣誉感。

▍优化中国足协善治路径的建议

从发达国家以往的体育转型与体育善治的经验看, 体育的转型、善治和社会的变迁息息相关。对于中国足球来说, 一方面, 其行业治理的转型在很大程度上取决于国家体育政策的变化, 另一方面, 作为国内最受欢迎的单项体育活动, 足球行业的转型对于我国整个体育转型来说具有重要的带动作用。

2015年3月8日, 国务院正式颁布《中国足球改革发展总体方案》 (下文简称《足改方案》) , 对中国足球未来的发展进行规范与指引, 并以此为契机正式揭开我国体育转型的序幕。需要注意的是, 早在近代, 我国体育便经历过一次从古代体育到近代体育的深刻转型。有学者在对中西方的体育发展史进行比较研究时指出, 中国近代体育的发展有两点历史局限：一是发展的动力主要来自外部压力, 不像西方近代体育的发展动力来自工业革命时期城市生活的内部诉求；二是近代中国体育从古代民间活动切换到公共体制后, 传统民俗项目出现与时代脱节的现象。

与近代中国体育的转型相比, 当代中国体育的转型同样与社会发展密切相关。不同的是, 当代中国体育转型的动力不但来自于与世界体育接轨的追求, 而且来自于内部发展的需要, 具体来说就是体育善治的需要。我国体育善治的发展在很大程度上是从本土的民主法治制度中汲取养分, 体育善治中的合法性、法治原则正是“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”具体表现。因此, 在我国, 善治实际是链接国家政策与体育转型的节点, 即体育善治不但是国家治理在体育领域中的映射, 又是体育转型的目标和要求。因此, 必须将对中国足协善治路径之优化的探讨置于体育转型和体育善治的大背景中, 否则一切优化的策略都只能是纸上谈兵, 无的放矢。

第一, 完善中国足协下属各级足协的内部争议解决机制。中国足协的仲裁委员会与纪律委员会是保障中国足协法治与透明的重要机构, 在推动中国足协善治过程中发挥至关重要的作用。然而需要注意的是, 虽然《纪律准则》对回避、听证以及申诉制度在原则上进行明确规定, 但在具体的制度设计上并没有进行详细的表述, 换言之, 在实际操作过程中, 中国足协有关部门在处理回避、听证以及申诉等方面的问题时往往面临无规可依的困境。另一方面, 由于各级地方足协缺乏内部纠纷解决机制, 行业管理范畴内纠纷一旦发生, 均无一例外地需要诉至中国足协仲裁委员会, 这无疑给仲裁委员会带来沉重的工作负担, 使纠纷解决效率面临巨大挑战。因此, 中国足协应基于现有的由《足协章程》《纪律准则》以及《仲裁规则》构成的争议解决框架, 以合理的方式引导其下属各级足协构建其自身的争议解决机制, 争取各级行业纠纷都能在其本级的仲裁机构得到解决。对于有异议的仲裁结果则可通过建立完善的上诉机制进行逐级上诉, 直至诉至中国足协仲裁委员会。从现代治理理念的角度看, 行业自治更为本质地展现了国家司法自治的原理, 即契约自治；行业自治是国家司法自治的前提, 但国家司法机制不应全面, 而应适当介入行业自治, 应将某些争议之解决完全保留给行业自治。因此, 对于中国足协的善治来说, 协调行业自治与法治关系至关重要, 可行路径就是将司法机制中的一些原则移植到行业自治中, 使得行业内部的争议解决机制呈现法治特征, 从而促进善治的形成。

第二, 以中国足协去行政化为契机, 推动中国足协运作的透明度。其中最为核心的环节就是推动足协领导层选举任命的透明化、科学化与民主化。就目前来看, 中国足协与国家体育总局脱钩, 撤销足管中心牌子的举措基本上实现与国际足协的接轨, 然而有关足协领导层产生问题则仍缺少明确的规定。虽然《足协章程》对于领导层的选举程序做出规定, 但有关候选人产生的规则却仍旧缺位。如果无法确保中国足协领导层选举透明度, 增进中国足协运作的透明度就无从谈起。只有建立起透明化、科学化与民主化的领导选举机制, 例如候选人的产生要件、候选人之间的竞争模式、竞选过程中的质询等, 才能为足协的透明化提供必要的前提条件, 毕竟中国足协的透明化必然是在其领导层的主导下才能形成的。

第三, 必须完善中国足协内部的问责机制。善治关键要素就是问责机制, 而从社会责任角度讲, 建立完善内部问责机制是中国足协承担社会责任的体现。自2002年世界杯以来, 中国足球在“假球”“黑哨”等一系列负面事件的影响下战绩长期处于低迷。在刚结束不久的2018年俄罗斯世界杯亚洲区预选赛十二强赛中, 中国队以1分之差遗憾地未能从小组出线, 再一次提前告别世界杯。在上述提到的“中国足球反腐系列案”中, 几位前足协领导人、前国脚已经为其自身的腐败行为付出代价, 然而目前中国足球的困境又应该由谁负责呢?必须注意的是, 前中国足协官员的腐败行为之所以能受到惩处, 在很大程度上得益于国家司法机关的介入, 而如今中国足协已经成为独立的社团法人, 如果其内部不尽快建立切实有效问责机制, 则很难确保日后不会重蹈覆辙。一套完善的问责机制不但有利于中国足球的发展, 更是中国足协能否实现善治的重要评价标准。

纵观中国足球的发展历程, 虽然足球行业的自治与法治之间一直存在悖论, 但是自治与法治绝非不能协调。中国足协一方面需要成熟的自治, 另一方面也需要稳定的善治, 毕竟自治权的行使不可能毫无瑕疵。中国足协善治的关键在于秉持合法、法治、透明的原则, 建立一套能够与国家法律协调一致, 确保有效监督以及行业纠纷能被合理解决的治理制度。换言之, 在国家权力为体育自治保留相对充裕的空间, 非必要时候不介入体育自治的前提下， 中国足协必须把握历史机遇, 扎实地在善治的道路上稳步前进。毕竟无论是对于国家还是体育协会, 善治始终是需要几代人持续奋斗才能实现的目标。

本文原载《体育学刊》2018年第3期，原题为《法学视野下中国足球协会善治的探索——基于对国内足球行业规则的解释》。篇幅所限，文章为节选部分，请有需要的读者参酌原文。欢迎个人分享，媒体转载请联系版权方。