【行业观察】新形势下特约商户巡检工作的问题及对策研究

作者| 赵佳，系贵州财经大学大数据应用与经济学院校聘副教授，王雪纯，供职于中国人民银行贵阳中心支行，杨维毅，供职于中国人民银行铜仁市中心支行

责任编辑| 杨琪

【编者按】

特约商户巡检机制有效保障了特约商户实名制落实到位，是维护银行卡收单市场稳定发展的重要环节。自2009年以来，中国人民银行等多部门陆续出台了一系列银行卡收单业务监管政策，对收单机构巡检工作提出相关要求。本文在梳理回顾特约商户巡检要求的基础上，分析了各收单机构开展特约商户巡检工作中面临的一些新问题和新挑战，并提出相关对策建议，便于加强特约商户实名制管理，促进银行卡收单收单市场稳步发展。

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特约商户巡检政策要求的三个阶段

随着银行卡收单业务不断发展，各类相关风险事件层出不穷，中国人民银行对特约商户巡检相关监管要求也在不断加强，相关监管政策变化经历了三个阶段。

第一阶段：巡检政策要求从无到有。2009年，中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、公安部和国家市场监督管理总局为打击银行卡犯罪，共同出台了《关于加强银行卡安全管理、预防和打击银行卡犯罪的通知》，首次明确收单机构要建立健全对特约商户的现场检查和非现场监控制度，通过巡检防范特约商户从事伪卡、盗录信息、欺诈等违法违规行为；2013年《银行卡收单业务管理办法》正式实施，其中第二十条规定，收单机构应当建立特约商户检查制度，落实检查责任，但对收单机构如何落实特约商户检查责任没有具体要求，检查的频率、内容由收单机构根据实际情况自行确定。

第二阶段：首次明确不同类型特约商户可采用不同的巡检方式。2019年，中国人民银行为积极应对防范电信网络新型违法犯罪带来的新形势和新问题，出台了《关于进一步加强支付结算管理防范电信网络新型违法犯罪有关事项的通知》（以下简称“《通知》”），首次将特约商户分为实体特约商户和网络特约商户，又将实体特约商户按是否具有固定经营场所划分为两种类型，明确了不同类型的特约商户采取不同的巡检方式，巡检手段包含了现场走访、影像照片、定位监测、大数据分析等，不同收单机构对合规性的要求程度不一。

第三阶段：进一步细化特约商户分类及非现场巡检手段。2021年，《特约商户巡检指引》（以下简称“《指引》”）的出台进一步规范了巡检方式、巡检频率及外包管理等环节，首次进一步明确了网络特约商户的巡检要求，填补了网络特约商户巡检的制度空白，在提高对特约商户管理针对性和有效性的同时，进一步保障了特约商户真实性及合规性要求的实施，对监管机构及时排查并切断跨境赌博中所涉及的违法资金结算链路提供了基础保障。《指引》共分为九章，明确将特约商户划分为实体特约商户和网络特约商户进行管理。其中，实体特约商户又分为有固定的经营场所和无固定经营场所。不同类型的特约商户在巡检频率、巡检方式等方面均有所不同（表1）。

表1 实体特约商户和网络特约商户的巡检要求

可以看出，对于有固定经营场所的实体特约商户，收单机构必须每年至少独立完成一次现场巡检，巡检的内容包括特约商户经营情况、支付受理终端使用、收款条码、交易环境、结算账户等；而对于无固定经营场所的特约商户和网络特约商户，收单机构可结合自身实际，通过现场或远程两种方式开展巡检，且巡检工作可委托外包服务商完成，巡检的内容与有固定经营场所的实体特约商户相比，不包括支付受理终端使用的情况。

总体来看，在移动支付飞速发展、金融科技手段不断创新等支付业务发展新形势下，中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、公安部等监督管理部门对特约商户巡检要求越来越高，非现场巡检手段逐步完善，进一步明确了收单机构对特约商户巡检频次、巡检内容、巡检方式，特约商户实名制强度有了大幅度提高，为有效打击防范电信网络诈骗犯罪奠定了坚实基础。

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特约商户巡检工作遇到的新问题

现场巡检受不可抗力因素影响较大时实名制难以落实到位。根据《指引》的要求，收单机构必须对有固定经营场所的实体特约商户每年至少独立完成一次现场巡检；受自然灾害、疫情等不可抗力影响，收单机构可采取远程巡检方式替代现场巡检。虽然《指引》中规定了受自然灾害、疫情等不可抗力因素影响，远程巡检方式可替代现场巡检，但如果不可抗力因素影响时间较长、影响范围较广，仅采用远程巡检方式的实名制保障力度弱于现场巡检方式，难以保障特约商户的实名制落实到位。

判定收款条码是否具有经营特征需要进一步细化标准。《通知》规定收单机构和清算机构应当对收款条码分类管理，有效区分个人和特约商户使用收款条码的场景和用途，防范收款条码被用于违法违规活动。目前，多数收单机构主要依靠交易规模、频次、时间等维度，运用大数据来分析判断收款条码是否具有经营特征，但在交易地点、使用场景、用途等方面缺少有效监测手段，收单机构通过非现场方式巡检很难判定收款条码是否具有经营特征。

偏远地区助农取款服务终端巡检工作存在困难。2011年，为进一步改善农村地区支付服务环境，提升农村金融服务水平，中国人民银行出台相关政策推广银行卡助农取款服务，即农村居民可通过收单机构在农村地区布放的银行卡受理终端享受小额取现、余额查询、POS转账等支付服务，助农取款服务解决了农村地区群众取现难、转账难的问题。从业务本质上看，助农取款服务也属于银行卡收单业务的一种，助农取款服务点机具也需要定期巡检，部分助农取款服务点处在偏远山区，巡检维护成本较高，个别助农取款服务点周边基础设施薄弱，时常断电断网，通过视频、邮件等非面对面方式开展巡检较为困难。

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加强特约商户巡检工作的对策建议

借鉴疫情等不可抗力因素影响，细化现场巡检标准。以此次新冠肺炎疫情为例，结合疫情发展不同阶段国家出台的诊疗方案，支付清算协会可进一步细化收单机构在访问、测试、培训等现场巡检主要环节的操作流程，贯穿事前、事中、事后的风险管理体系，重构特约商户巡检模式。收单机构应总结及吸收近年来银行卡收单业务特约商户巡检突发事件处置经验，结合新的形势任务要求，推进特约商户巡检应急预案体系建设，健全完善“纵向到底，横向到边”突发事件应急预案体系，增强突发事件处置能力，提升特约商户巡检突发事件防范应对能力，确保特约商户从入网到退出整个使用环节实名制落实到位。

研究制定统一的经营特征认定标准。收单机构应参照统一的经营特征认定标准，通过提升技术评判认定能力、转变管理方式、简化转化流程，平稳全面完成存量客户转化工作，针对弱势群体开展有针对性的转化服务。同时，加强推行统一的经营特征认定标准解读力度，让宣传内容更易于社会接受；对于社会比较关注的内容进行跟踪引导，确保转化工作不走样。收单机构按照宣传引导方案，结合业务开展情况实施宣传。

因地制宜优化偏远地区巡检方式方法。针对偏远地区的服务点，一方面，收单机构建立偏远地区信息收集库，合理配置资源分布，通过构建标准化、信息化巡检模式，加强技术支撑对巡检工作的便捷化。同时，针对突发情况做好应急处置预案，确保现场巡检工作落实到位。另一方面，收单机构要进一步完善非现场监管方式，加强科技投入，确保助农交易业务有电子记录，可追溯、可查询。推进特约商户管理各环节数字化工具建设，引入人脸识别、OCR识别等技术手段，系统实现对收单业务的常态化巡检监测。支付清算协会督促收单机构建立监督与服务长效机制，始终保障农村群众利益，加强对助农取款服务点全生命周期的管理。