《殡葬管理条例》几个重要问题的解读

1997年7月11日国务院法制办制定的《殡葬管理条例》（2012年进行了部分修改）（下称《条例》）颁布实施以后将近30年，在执行的过程中，一些人对《条例》的个别条款还是把握不准、词语理解不清，即使官方给出的回答也让人费解模棱两可。最近，网络上甚至出现了“2023年我国完全禁止土葬”的荒谬谣言。近日，笔者对《条例》进行了仔细阅读和梳理，并结合1998年9月16日民政部公布的《关于贯彻执行<殡葬管理条例>中几个具体问题的解释》（民事发〔1998〕10号）进行了归纳和总结，对现就大家普遍关心的几个重要问题发表出来，供大家参考。

一、关于强制执行的范围问题

《条例》第二十条规定:“将应当火化的遗体土葬，或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的，由民政部门责令限期改正。”这一规定是指：

1.在火葬区内将应当火化的遗体进行土葬的；

2.在火葬区的公墓和公益性墓地以外埋葬骨灰并修建坟墓的;

3.在土葬改革区公和公益性墓地以外埋葬遗体并修建坟墓的。

对上述行为，由民政部门责令限期改正，这里的“责令限期改正”理解是指责令当事人限期改正违法违规行为。对拒不改正的，可以依法申请强制执行。上述的规定是从两个方面提出的，一方面是火葬区要坚持实行火葬，需要有这样的规定。第二方面是对制止乱埋滥葬，也得要有这种规定。在执行过程中要多做宣传教育工作，注意政策和策略。在制止乱埋滥葬现象时应注意：虽然在公墓成公益性基地之外埋葬骨灰（火葬区）、遗体（土葬区），但是没有修建坟墓、没有留下痕迹，且施行了深埋的，则不能视为违反《条例》第二条的规定。

二、关于尊重少数民族习俗的问题

《条例》第六条规定:“尊重少数民族的丧葬习俗；自愿改革丧葬习俗的，他人不得干涉。”。根据国家民族事务委员会的解释，我国回、维吾尔、哈萨克、乌孜别克、塔吉克、塔塔尔、柯尔克孜、撒拉、东乡、保安等10个信仰伊斯兰教的少数民族流行的是土葬习俗，在火葬区内我们应尊他们的丧葬习俗，不要强迫他们实行火葬，但自愿实行殡葬改革的，别人也不能干涉。

三、关于制定殡葬设施建设规划

《条例》第七条规定：“省、自治区、直辖市人民政府民政部门应当根据本行政区域的殡葬工作规划和殡葬需要，提出殡仪馆、火葬场、骨灰堂、公墓、殡仪服务站等殡葬设施的数量、布局规划，报本级人民政府审批。”

此条是《条例》第二章“殡葬设施管理”的第一条，也就是说在殡葬设施管理中，要做的第一件事就是制定规划。1998年《国务院办公厅转发<民政部关于进一步加强公墓管理意见>的通知》（国办发〔1998〕25号）就强调过，结合实际尽快制定公墓建设规划，这是继1997年颁布的《殡葬管理条例》中首先要制定规划再一次强调各地要制定公墓建设规划。经省、自治区、直辖市人民政府审批后报民政部备案。为什么要如此重视“制定规划”呢？因为殡葬设施是从事殡仪服务、办理丧事所必需的，是为区城内全体人民服务的，这种服务是人们最基本的权力和要求，各级人民政府应该建好这些设施。

为了避免建设殡仪设施的盲目性，省级政府民政部门应根据当地的人口数量、区域面积、交通状况等。统筹规划，合理布局。殡葬设施的规划制定好之后。要经过政府批准，最好是经人大讨论通过定下来，然后严格按照规划去建设，不在规划内的殡葬设施决不能乱建，这样可以避免盲目建设和重复建设。

四、关于新建殡葬设施的审批权

按《条例》第八条的规定，兴建殡葬设施是分级管理的：“建设殡仪馆、火葬场，由县级人民政府和设区的市、自治州人民政府的民政部门提出方案，报本级人民政府审批；建设殡仪服务站、骨灰堂，由县级人民政府和设区的市、自治州人民政府的民政部门审批；建设公墓，经县级人民政府和设区的市、自治州人民政府的民政部门审核同意后，报省、自治区、直辖市人民政府民政部门审批。”这就明确规定了各类殡葬设施的审批权限和必要的程序。各类殡葬设施的审批，必须根据《条例》第七条要求所制定的规划，不在规划内的不能审批。

本条还特别强调了“建设殡仪馆、火葬场，由县级人民政府和设区的市、自治州人民政府的民政部门提出方案"，要求民政部门发挥职能部门的作用，为政府把好关。政府不能包办代替、又提方案又审批。县级人民政府是指县和县级市人民政府。设区的市按通常说法是指地级以上的市，地级以上的市才可以设区，按《条例》的规定，设区市的区级政府民政部门及政府不可以提出方案和审批建设殡仅馆和火葬场。

《条例》第九条明确规定“任何单位和个人未经批准，不得擅自兴建殡葬设施”。殡葬设施是指殡仪馆、火葬场，骨灰堂、公墓、殡仪服务站等具有必要的设备、设施、车辆、用品、建筑物、场地，能够开展尸体接收、运输、冷藏、防腐、整容、整形、告别、追悼、火化、骨灰的安放或安葬等殡葬服务的载体。殡葬设施可以是直接冠以与殡葬有关的殡仪馆、火葬场、骨灰堂、公墓、殡仪服务站的名称，也可以是不直接冠以与殡葬有关的公益社、万寿园、积善堂、天府园、服务中心、安灵公司之类的名称、不管名称是什么，招牌是什么，是个人还是单位兴建的，只要构成殡葬设施，就必须经民政部门审批。

五、关于骨灰堂和公墓

《条例》中所称“骨灰堂”，是指乡村公益性的骨灰存放设施，而不是指殡仪馆配套的骨灰存放设施，更不是骨灰塔陵园及其类似的建筑。建设“骨灰堂"由县级人民政府和设区的市、自治州人民政府的民政部门审批即可。殡仪馆内部的骨灰存放设施应同殡仪馆同步规划、同步审批，同步建设。而骨灰塔陵园及其类似的殡葬设施属于骨灰公墓的范畴，在殡葬管理中应将其纳入公墓的管理。一些人把骨灰塔陵园作为骨灰堂项目、不经省级民政部门的批准，便擅自兴建，这种做法是错误的、应予清理整顿。

“公益性公墓”是指以乡、村为单位建立的地城性公共服务设施。原则上只准埋葬本乡、本村死亡居民的骨灰（火葬区）遗体（土葬区），不得对外经营。这是国务院批转民政部《关于加强公墓管理报告》中明确界定的，现在有的公益性公墓对外出售穴，有个别企事业单位，甚至个别行政区兴建为自己职工和行政区内居民服务的所谓公益性公墓，这些作法都是违反《条例》规定的，应予纠正。

《条例》第十一条规定：“严格限制公墓墓穴占地面积和使用年限。”这是从我国的基本国情和殡葬政革目的出发的。公墓是现阶段处理骨灰（遗体）的一种过渡形式，不是殡葬改革的方向，我们在大力提倡骨灰、遗体处理多元化的间时，限制墓穴占地面积和使用年限，其目的就是节约丧事用地，不再扩大现有公墓的面积，同时也考虑到人们的感情接受能力。具体要求是：埋葬骨灰的单人、双人合葬占地面积不得超过1平方米，埋葬遗体的单人墓占地面积不得超过4平方米，双人合葬墓占地不得超过6平方米，墓穴（含骨灰堂、骨灰存放格位）原则上以20年为一个使用周期。