【观察】东北两市“撤街设镇”背后：资源型城市如何应对人口流失？

记者 | 赵孟
编辑 | 翟瑞民

2023年初，黑龙江省伊春市和齐齐哈尔市6个街道被撤销，并设为镇。这场“撤街设镇”式操作被解读为“逆城市化”，引起持续热议。

在伊春市，乌翠区下辖的乌马河、锦山两个街道撤并为乌马河镇，向阳、曙光两个街道撤并为翠峦镇。在友好区，双子河街道变为双子河镇，铁林街道变为铁林镇。而在与之相邻的齐齐哈尔市，则将碾子山区的富强街道撤销，设立华安镇。

近年来，东北人口问题不时触发各种解读。有观点认为，此轮“撤街设镇”因人口流失而起，将导致政府权力收缩、“铁饭碗”被打破，或引发连锁反应。

界面新闻采访两市的建镇筹备工作组成员等有关人士获悉，人口流失只是“撤街设镇”一方面的原因，作为资源型城市转变发展模式，或许才是当地做出行政区划调整的主要考量。“撤街设镇”并非政府收缩，相反扩大了基层政府权力，方便制定政策吸引人口。

此次撤销街道最多的伊春是一座典型的森林资源型城市，也曾是中国“最后一个政企合一城市”，其气候特征和资源利用政策变化导致的人口流失，迫使当地改变发展模式，此前已经过几轮行政区划改革。“撤街设镇”，只是这场行政区划改革的延续。

资源型城市遭遇人口流失

不同于一般城市，伊春市因林而生，小兴安岭纵贯全境，是全国重点国有林区。因其特殊的资源禀赋，从1964年开始，伊春实行“政企合一”体制，企业的负责人也是市政府领导人。

伊春市建镇筹备工作组一位成员向界面新闻介绍，1980年代开始，伊春面临林业资源危机。至2013年，伊春全面停止天然林商业采伐，数万职工面临转型。由于此前来工作的多是外地人，他们选择离开伊春。从那时起，伊春的人口开始流失。

除了资源政策的转变，当地的自然气候也是人口流失的一个原因。这位人士介绍，冬天的伊春气温降到零下数十度，即便最近全国已经立春，伊春最低气温仍是零下20多度，罹患心血管病的人较多，不少无法忍受寒冷的人选择离开。而且冬天取暖费用高，这让一些外来人员望而却步。

根据第七次人口普查数据，伊春市常住人口为878881人，与2010年第六次全国人口普查的1148126相比减少26.93万人，下降23.45%，年平均增长率为-2.64%。在黑龙江省内位列倒数第三，仅比七台河市、大兴安岭地区多。

全面停止天然林商业采伐后，伊春经济发展模式面临巨大调整。公开资料显示，2014年伊春市GDP同比下降9%，地方财政收入下降17.4%。2016年，伊春市被纳入第一批国家重点生态功能区，承担水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性维护等重要生态功能。伊春为了适应新的发展定位，当务之急是对“政企合一”体制进行改革。

2018年10月，原伊春林业管理局改制为黑龙江伊春森工集团有限责任公司，从伊春市政府剥离。随后，伊春市下辖的17个“政企合一”行政区进行剥离，行政区划也重新调整，变为“一市、五县、四区”，减少了7个行政区。

涉及此次撤销街道设镇的乌翠区，即由原翠峦区和原乌马河的部分行政区组成；现在的友好区，由原来的上甘岭区和友好区组成。前述建镇筹备组成员介绍，撤销的行政区均属于正处级单位，合并后相当于两个正处级单位变成一个正处级单位，保留在政府的人员大幅减少，80%的人员转岗到了新成立的企业。这一方面意味着行政成本降低，也显示人口流失仍将持续。

乌翠区和友好区的人口变化趋势，与伊春全市同步。以乌翠区为例，“七普”数据显示，该区全区人口为72259人，与2010年“六普”的76376相比，减少4117人，下降5.39%，年平均增长率为-0.55%。值得注意的是，乌翠区的人口在伊春市10个县级行政区中位列第四，但GDP却排到了倒数第三位。

2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，对五类不同定位的县城发展方向进一步提出要求。

对于像乌翠区这样的生态功能县区，上述文件明确，“推动位于重点生态功能区内的县城逐步有序承接生态地区超载人口转移，完善财政转移支付制度，增强公共服务供给能力，发展适宜产业和清洁能源，为保护修复生态环境、筑牢生态安全屏障提供支撑。”

“争取乡村振兴项目支持”

中国政法大学城市发展与治理研究院一位专家一直关注“撤街设镇”，他告诉界面新闻，这一调整通常有三方面考量，一是人口外流后城镇处于收缩发展状态；二是前期部分乡镇盲目追求城镇化；三是谋求乡村振兴的政策红利。

界面新闻注意到，此次调整最多的是伊春市乌翠区，其原来下辖的乌马河、锦山、向阳和曙光四个街道办全部撤销，合并为两个镇。而近年来，乌翠区GDP中农林牧渔业的产值增幅增加迅速，远高于工业增幅。

据乌翠区统计局发布的《乌翠区2021年宏观经济运行情况》显示，2021年，全区持续优化农业经济质量和效益，在扩量提速上持续用力，全年实现农林牧渔业总产值114928.1万元，增长43.4%（按可比价计算，下同），增速高于全市平均水平35.6个百分点，位居全市首位。

相比之下，该区工业经济的表现则要逊色许多。2021年乌翠区规模以上工业增加值同比降低9.9%，低于全市平均水平（12.4%）22.3个百分点，两年平均降低9.7%。位居全市第9位。

进入2022年后，这一趋势继续维持。《乌翠区2022年上半年宏观经济运行情况》显示，2022年上半年，全区农林牧渔业总产值实现34419万元，按可比价格计算，同比增长14.9%，高于全市平均水平（6.5%)8.4个百分点，位列全市第2位。

工业增加值也有所增加，但态势远不及农林牧渔业。2022年上半年，乌翠区规模以上工业增加值同比增长12.5%。增幅高于全市平均水平（0.5%)12个百分点，位列全市第6位。

乌翠区2023年政府工作报告中明确，2023年将“牢牢把握国家重点生态功能区定位，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，深入贯彻‘生态振兴计划’，大力实施减污降碳、亮剑护绿、科技赋能等行动，加快厚植乌翠生态优势。”

这份工作报告还提出，“推进乡村林场振兴，加快实现农业农村现代化。坚持农业农村优先发展，深入推进实施乡村振兴战略，大力发展特色农林产业，充分释放农村林场发展活力。”

前述建镇筹备组成员表示，在这样的功能定位下，撤销街道办设立镇，更贴合新形势下每个区的发展需要。

另一个“撤街设镇”的地区，位于齐齐哈尔市的碾子山区区位更为特殊。碾子山区地处大兴安岭东麓余脉，虽然名义上为“区”，但距中心城区铁路距离达113公里，公路距离达110千米，比一些该市下辖的县都要远。碾子山区的东、南、西三面与龙江县毗邻，东北与甘南县接壤，西北与内蒙古扎兰屯市相连，被称为齐齐哈尔市的一块“飞地”。

根据碾子山区人民政府网站信息显示，2021年末全区总户数为32794户，总人口65783人，其中城镇为47861人，农村为17922人。自然增长人口－668人，自然增长率－10.04‰。其中，居住在富强派出所辖区的有19231人。

该区下辖4个街道、7个社区、9个行政村。9个行政村全部位于富强街道。

2月9日，齐齐哈尔市碾子山区富强街道办一位工作人员告诉界面新闻，已知晓富强街道办将被撤销并设镇的消息，但还没有具体通知，目前的名称仍为街道。他介绍，该街道虽然办公地在城区，但下辖都是行政村，“做的也都是农村的工作”。他分析，撤销街道办改设为镇，可能是为了更便于争取乡村振兴的项目支持。

街道变镇权力扩大

前述伊春市建镇筹备工作组人士表示，该市行政区划调整，并不是“领导开个会就决定了”，而是经过了两年的可行性调研，邀请了三方专家参与，最终报到国务院才获批。

根据2021年年初公布的《黑龙江省设立街道标准》，其对设立街道的人口、经济均设有指标，相比之下，设镇在人口和经济指标方面的要求要低一些。比如，拟设街道区域前两年全口径财政收入或人均可支配收入，要求位于所在不设区的市或市辖区下辖乡（镇）的前30%，而拟设镇区域前两年全口径财政收入或人均可支配收入，要求位于所在县（市、区）下辖乡（镇）的前50%或不低于平均水平。

《黑龙江省设立街道标准》还规定，已纳入城市规划建设范围的乡镇按照撤一设一的原则应逐步撤销改设为街道；面积和人口规模不尽合理的现有街道，应予以优化整合；未纳入城市规划建设用地范围的乡镇，一般不得改设为街道。

但对于外界有关“撤街设镇”意味着政府权力收缩，“铁饭碗”不保等观点，前述建镇筹备工作组人士并不认同。他指出，“建镇扩权”促发展才是主要目的。

他向界面新闻介绍，街道办和乡镇虽是同级机构，但镇政府是宪法明确规定的地方一级政府，是“完全责任政府”，而街道办事处是县级人民政府的派出机构，宪法没有明确规定街道办是地方一级政府。这决定了街道办在行政权、人事权、财权等方面与镇政府有显著差异。

他进一步指出，街道办的行政权力事项清单中有99项，但改设为镇政府后扩大到149项。比如，作为派出机构的街道办并不具有自主对外招商的权力，但镇政府则可以自主对外招商，对当地经济发展具有更大自由度和话语权。

此外，乡镇政府的财权相对来说比较独立，个别经济大镇或强镇可以实行分税制，享受税收分成。而街道办事处由于依靠上级人民政府财政支持，财权没有乡镇政府独立，一些情况下用钱都需请示上级。

不仅如此，作为一个“完全责任政府”，镇政府还要配备学校、卫生院、派出所等机构，政府系统的规模也不会缩小，只会扩大。他举例， 双子河街道变为双子河镇后，人员预计会增加18人，不过不会重新招聘，而是来自其他单位的转岗。

中国政法大学城市发展与治理研究院专家介绍，乡镇政府作为基层人民政府，主要负责经济发展、社会综合治理等方方面面的工作，各方面工作都需要严格落实。而街道办事处主要负责社会综合治理方面的工作，经济发展的任务相对较轻，考核也较为宽松。

伊春市有些地区纵深较长，地广人稀，养殖业较为发达。前述建镇筹备工作组人士表示，街道办此前更多的负责城市事务，不一定熟悉农村工作，设镇后更有利于对农村地区提供支持。

但他特别指出，这并不等于全面退回服务农村，“我们是设‘镇’，而不是设‘乡’”。他强调，“乡”是农村型行政区，而“镇”是城市型行政区，乡域内主要发展农业，而镇域内既有工业，也有农业。

不同于作为派出机关的街道办人员由上级政府任命，镇政府领导班子需经过人代会选举产生。界面新闻获悉，目前当地“撤街设镇”工作正在推进过程中，镇临时党委的班子已经成立，但镇政府领导人员还需要经过选举产生。预计可在2023年3月初召开人代会。6月份，这些改革工作还将接受上级验收。

前述建镇筹备工作组人士表示，东北振兴已经提了多年，需要做出一些根本性改变才能见效，“撤街设镇”并不是“顺应”人口流失的结果，而是要把家乡建设得更好，“让那些走了人能回来。”