政策性开发性金融工具助力稳定经济大盘

为稳定经济大盘，党中央、国务院出台一揽子政策措施，基建投资成为稳定经济大盘的重要发力点。2022年6月29日国务院常务会议指出，确定政策性、开发性金融工具支持重大项目建设的举措，扩大有效投资、促进就业和消费。会议决定，运用政策性开发性金融工具，通过发行金融债券等筹资3000亿元，用于补充包括新型基础设施在内的重大项目资本金、但不超过全部资本金的50%，或为专项债项目资本金搭桥。财政政策与货币政策联动，中央财政按实际股权投资额予以适当贴息，贴息期限2年。引导金融机构加大配套融资支持，吸引民间资本参与，推动尽快形成更多实物工作量。

出台政策性开发性

金融工具的宏观经济背景

政策性开发性金融工具是指为实现政府特定政策目标，支持国家战略基础设施项目和特定产业发展而创设的特殊金融工具，目前主要是国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行三家银行负责具体实施。由于是支持特定战略性产业，相应金融工具有别于普通商业银行金融工具，项目资金成本低、期限长，同时，资金专用性强。政策性开发性金融工具主要包括政策性信贷、项目投资、贴现、信用保险、利息补贴、融资担保等。

年初以来，国内经济受疫情、地缘冲突等因素超预期影响，稳增长、稳就业压力增大，基础设施投资是我国稳定宏观经济的重要政策之一，通过适度加大重点基建项目建设，扩大有效投资，带动就业、促进内需加快恢复，充分发挥投资在稳定经济增长中的关键作用。而建设资金及时到位是项目及时顺利开工的重要前提条件，此次出台政策性开发性金融工具，结合此前出台的8000亿元政策性信贷资金，为项目融资提供保障，推动重点基建项目尽快开工，加快形成实物工作量；同时，本次3000亿元政策性开发性金融工具将起到杠杆效应，带动和引导更多社会资金参与项目建设、运营。

此次政策性开发性金融工具资金来源是发行金融债券3000亿元，并通过两种方式保障基建重点项目融资。方式一：补充基建重大项目资本金，但不超过项目全部资本的50%，具体以股权投资方式参与项目，并行使与项目股权占比相匹配的权限。方式二：专项债项目资本金过桥贷款，主要是针对部分以专项债资金作为资本金的项目，由于专项债资金暂时没有到位，为确保重点项目及时开工，可以用政策性开发性金融工具资金先行垫付，等专项债资金到位再将政策性开发性金融工具资金置换出来。

政策性开发性金融资金投向三类项目、七大重点领域。一是中央财经委员会第十一次会议明确的五大基础设施重点领域，分别为交通水利能源等网络型基础设施、信息科技物流等产业升级基础设施、地下管廊等城市基础设施、高标准农田等农业农村基础设施、国家安全基础设施。二是重大科技创新等领域。三是其他可由地方政府专项债券投资的项目。

政策性开发性金融工具投资遵循四个原则。一是按市场化原则，依法合规自主决策、自负盈亏、自担风险，保本微利，投资规模要与项目收益相平衡；二是投资项目既要有较强的社会效益，也要有一定的经济可行性；三是只做财务投资行使相应股东权利，不参与项目实际建设运营；四是按照市场化原则确定退出方式。

适时用好政策性

开发性金融工具

政策性开发性金融工具兼具财政和金融特点，通过创新，使政策性开发性金融工具在匹配重点基础设施项目建设资金需求、高效实现政策目标、缓解地方财政压力、避免货币超发及优化金融资源配置等方面发挥出独特优势。

一是优化金融资源配置。金融是实体经济血脉，但推动资源在时间、空间配置方面往往存在一定局限，导致金融资源配置存在一定的不平衡问题。通过金融工具创新，引导金融资源配置结构不断优化，引导长期限、大规模、低成本资金配置重要战略性、重点基础设施和重要公共产品领域，有效补齐基础设施短板，增强发展后劲，实现区域协调发展，释放经济和市场潜力，夯实经济长期健康可持续发展基础。

二是匹配重大项目融资需求。政策性开发性金融工具资金期限长，来源稳定，能较好满足重点基建项目对资金需求量大、资金期限长需求；同时，这项金融工具要求保本微利，与部分重点基建项目收益特点较为契合；另外，由于两家政策性银行拥有国家信用，加之金融与财政政策配合，财政贴息支持，项目资金融资成本低，有助于降低重点项目建设成本。

三是精准、定向和直达。政策性开发性金融工具发行融资和资金使用方向是确定的，主要用于特定的基础设施项目，例如本次出台政策性开发性金融工具资金主要聚焦三类项目、七个重点领域，这种“专用性”“定向性”具有一定的结构性工具特点，确保资金精准到位和政策目标顺利实现。

四是充分发挥杠杆效应。近年来，由于重大基础设施项目存在资金需求规模大、项目建设周期长、投资回报率相对低，社会资本参与门槛较高等，导致资本金来源不足或暂时到位难问题，这直接影响重大基础设施项目融资与项目投资建设进度。国内积极创新政策性开发性金融工具，人民银行支持国家开发银行、农业发展银行通过发行3000亿元金融债券融资，并将资金主要用于补充重大基础设施项目建设资本金，解决了重大基础设施项目资本金难题，推动项目尽快落地。更重要的是，充分发挥项目资本金杠杆效应，带动商业银行等社会资本参与到重大项目建设。粗略计算，如果按照资本金不超过25%比例算，3000亿元资金可以撬动万亿元的项目资金。

五是有助于缓解地方财政压力。政策性开发性金融工具兼具财政和金融特征。政策性开发性金融工具一般需要财政方面给予支持，而且，政策性开发性金融工具资金投向主要是符合国家发展战略或重点产业领域；同时，政策性开发性金融工具资金来源于负债，对于资金使用满足有偿、市场化和商业化原则。由于近年来宏观经济波动，部分地方财政增支减收，加之少数地方政府存量债务压力较大等，都加剧了财政预算压力；但目前国内经济处于关键修复期，把稳增长、稳就业放在更加突出的位置，政策性、开发性工具的使用，既达到增加有效投资，带动就业和稳增长目的，也不会明显增加财政方面的压力。

六是避免超发货币。我国目前仍是以银行间接融资为主导的融资体系，一般来说，货币政策传导至重大项目融资、建设较为间接，并可能存在央行宽松资金流向难以掌控问题，过度宽松流动性还可能引发潜在金融风险。同时，政策性开发性金融工具资金定向支持重大基础设施项目，资金具有明确专用性，且金融工具通过项目资本金方式撬动社会资本按照市场化方式参与建设不会出现明显的问题。

发挥好政策性开发性

金融工具稳经济大盘作用

政策性开发性金融工具通过保障重大基础设施项目可以尽快落地，一方面，有助于扩大有效投资；另一方面，充分发挥重大基础设施项目带动作用，促进就业和收入增长，充分发挥有效投资对消费综合拉动作用，通过补充重点基础设施短板，有助于提升我国经济中长期发展后劲。

一是扩大有效投资。消费、投资和出口是拉动国民经济的“三驾马车”，其中，投资在国民经济中发挥关键作用。政策性开发性金融工具保障基础设施和重点项目融资，带动民间投资，确保项目顺利开工，尽早形成实物工作量，对于稳定经济增长有重要意义。

二是促进就业与收入增长。水利、交通等重要基础设施项目投资规模体量大，涉及上下产业链长，创造就业岗位容量大，尤其与农民工等群体的就业匹配度高，通过扩张这些群体就业，增加收入，产生消费综合带动效应。居民就业和收入增长是促进内循环的关键。

三是增强经济发展后劲。金融工具支持的三类项目、七大重点领域，主要涉及民生保障、能源、科技创新、重点公路、水路和港口基础设施项目等领域，可以说，加大这些领域投资，短期有助于扩大有效投资，带动就业，增加居民收入，促进内需恢复，中长期有助于保障能源安全，推动产业转型升级、产业布局优化，经济结构优化和经济发展效率提升，不断增强我国经济发展后劲。

下一步加快政策性开发性

金融工具项目落地

一是储备成熟项目。扩大有效投资的前提是储备优质项目，需要对项目前期进行可行性研究、论证，相关项目需要符合我国经济发展战略，兼具社会效益与经济效益。加强项目各方沟通协调，对政策性银行资金与重点基建项目进行有效对接，加快项目落地。

二是提升风控能力。基建重点项目投资建设过程中，可能会因为不可控因素影响，导致项目融资需求增加，超过预期预算，项目融资压力上升。由于投资项目集中，信贷及投资周期长，需要防范中长期信用风险。相关金融工具的资金使用不够规范，易引发地方债务增加等。未来需要完善金融工具的使用制度，梳理业务流程和可能风险防范措施，加强基建项目日常运营和投资后期管理，创新不良贷款处置方式等，有效防范潜在风险。

三是加强部门协调。重点基建项目涉及资金、项目、土地、环保等，因此，项目的高效落地需要各部门的协调配合，因此，未来需要建立跨部门的沟通协调机制。

四是厘清运行边界。一方面，政策性开发性金融工具主要是聚焦商业银行难以承接的基础设施项目，需要避免政策性金融与商业银行在职能、业务范围过度重合；另一方面，明确政策性开发性金融工具与财政政策边界，避免地方政府过度举债。

五是提升投资效率。政策性银行的融资主要靠政府支持、补助和发行债券，渠道相对窄，未来需要提升资金来源稳定性和拓宽资金来源，通过资产证券化等创新金融工具，市场化运营方式，撬动更多长期限、低成本社会资本参与国家重大项目、重点产业建设，不断完善项目成本效应核算考核体系，政策性开发性金融工具资金通过项目资本金、股权投资等市场化、商业化运作方式，提升项目投资效率。

（作者为光大银行金融市场部宏观研究员）

本文刊载于《金融博览》2022年第12期