传统城镇化模式下，人口流动机制存在的主要问题是什么？

自2012年随着以人为核心的新型城镇化建设不断深入，我国的城乡关系步入了城乡一体化发展的新阶段，在行政管理方向上正处于传统城镇化思路向新型城镇化思路全面转变的攻坚期。

一方面，经历了1949至1977年的计划经济制度时期和1978至2011年的中国特色社会主义市场经济逐步探索和建立时期，传统城镇化对我国整体经济发展和现代化建设起到了巨大的推动作用，但是其暴露的弊端也越来越多，例如过多的追求土地、基建等硬件规模的扩大，造成了常住人口城镇化与户籍人口城镇化的分离式发展，忽略了对流动人口公共服务的覆盖；

没有处理好城镇原有户籍人口和流入人口在社会福利待遇方面的利益关系，导致城乡之间二元结构逐固化并不断渐加深；农民工群体的向外流动，形成了农村留守群体的出现，导致了留守儿童教育、留守妇女婚姻、留守老人赡养等社会问题的加深。

另一方面，必须认识到传统城镇化建设过程中问题的出现是长期城乡关系演化的结果，包含着错综复杂的深层次利益关系，要处理和解决好这些问题，首先要本着长远眼光看待传统城镇化60余年“冰冻三尺”的问题积累，找到传统城镇化和新型城镇化在哪些利益层面存在不可调和的矛盾，还要从城乡关系协调发展的大局出发，让新型城镇化建设不单单解决城镇发展遇到的阻碍，为乡村振兴留出空间，建立和创新城乡统筹发展的新机制。

一、政策机制与市场机制不协调引发的问题

(一)户籍改革悖论的问题

我国的户籍制度正在经历大刀阔斧的改革深化阶段，即将全面取消农业户口和非农业户口的等级制度，统一改为居民户口，改革的重点方向之一就是提高城镇居民身份的含金量，全面放宽农民工落户条件，提高农民工在城镇分享基本公共权力均等化带来的改革红利，为的是使持有农业居民身份的农民工在城乡一体化进程中尽快实现市民化，切实增加户籍人口城镇化率。

但是这个过程无疑加深了农业居民和非农业居民的资源待遇区别和差异，形成了户籍改革的悖论。在户籍制度改革中，从农业户口到农业居民身份的转变其实对于农民所享有的基本权益来说并没有实质性的差别，农民最关心的住房和宅基地所有权依然掌握在自己手中，因此目前的户籍制度改革可以说还停留在形式层面，城乡二元结构的利益格局依然存在，还没有实质性的突破进展。

一方面，要真正贯彻和实现城乡一体化发展战略，就应该使户籍制度回归人口统计动态追踪功能和身份证明技术功能的原有初衷，淡化农村居民身份和城镇居民身份享有的资源配置差异，防止城镇福利甄别不同居民身份而给出相应的公共服务。

另一方面，新型城镇化建设的重点目标之一是加快户籍人口城镇化率的提升，因此要以更大的政策红利吸引农业转移人口变成非农业居民，而更大的政策红利就意味着更多社会资源的差异化分配，反而扩大了农业居民身份和非农业居民身份的待遇差异。

这个悖论体现出农民工市民化政策和户籍制度改革政策在思路方向上存在一定背离，需要在理论层面上加强研究，深入剖析两个政策在更深层次的对立统一规律，使户籍制度改革同时服务好乡村振兴和新型城镇化两大战略，在城镇化和逆城镇化两条线上同时发力，真正实现人口迁移和流动的自由。

(二)政策落实困难的问题

农民工群体是我国流动人口的重要组成部分，也是党中央、国务院高度关注的社会群体，2017年农民工群体总数达到了28652万人，占到了当年全国总人口数的20.61%，如此庞大规模的社会群体对我国整体经济社会发展起到了关键性的推动作用，同时也给各级管理部门带来了巨大的社会治理压力，造成了多方面的社会问题。从农民工问题出现的外部因素来看，宏观政策的影响是最直接的。可以说，正是宏观政策的顶层设计和贯彻落实两个方面的外因作用，决定了农民工问题的发展方向。

从农民工群体产生以来，国家出台了多项如引导农民工合理流动、保障其合法权利、完善社会公共服务均等化的宏观政策，对经济持续健康发展和维护社会稳定起到了重要作用，但是在政策贯彻落实的结果上，往往没有达到顶层设计所预期的理想效果，其主要原因有三个。

一是政策设计和实施主体不同所带来的事权和财权的不对等。中央政府是站在国家发展的全局进行宏观政策制定，关注长期社会效益的整体提升，而地方政府站在自身发展的中观层面，更关注中短期财政支出的成本和收益，因此在财政制度现代化改革不充分的情况下就会出现中央和地方事权和财权的严重割裂，造成地方政府在制定地方政策和法规过程中先对上级政策进行“消化吸收”，选择性落实那些对自身政绩见效快、收益高的部分，导致原有政策系统机制的分离和破碎。

二是地方政府之间利益博弈所带来的政策失灵。农民工群体属于广义上的流动人口，在完成一次流动之后很可能还会进行第二次甚至更多次的流动，而作为接受农民工初次向内流入的地方政府，必然加大财政投入力度以支持农民工素质提升、技能培训、社会福利等各方面的权力保障，形成政策凹地效应，但是得到综合提升后的农民工还可能进行向其他地方政管辖地区的再次流动，这时接受农民工再次流动的地方政府就可以享受到政策凹地的红利，减少对已经获得一定能力提升的农民工的再次财政支出。

三是农民工群体自身由于文化水平不高，对政策理解和接纳跟不上时代发展。初代农民工群体思想观念的形成扎根于乡村生活，即使在城镇中成长的第二、三代农民工也会受到来自于父辈潜移默化的思想熏陶，难以在短期内实现根本性转变，思想观念不同会造成社会意识的“水土不服”，因此农民工群体对国家政策的认知和理解能力相对较弱。

(三)自身能力不足的问题

农民工群体流动的一般规律，是从经济社会发展相对落后的欠发达地区向经济社会发展相对充分的发达地区的转移，其背后蕴含的是以经济因素为主导的强大驱动力，但是农民工市民化过程的终点却绝不仅仅停留在经济收入的增加和融合层面，而是以空间和经济融合为基础，向着以文化和心理融合为归宿的整体社会融合全过程。

随着我国综合国力的不断提升，新型城镇化建设对劳动者基本教育水平和综合素质的要求越来越高，农民工群体在完成地理空间上的转移后，接下来最关键的任务必然是追求经济权益，取得自身在城市立足的物质基础，进而向着文化和心理融合的目标继续前进，但是农民工群体的受教育水平往往在地理空间转移之前就已经固定，难以要求其进入工作岗位以后继续提升自身的知识储备和学历水平。

加之城镇内部的就业压力居高不下，城镇原有户籍人口与外来农民工群体存在工作岗位上形成了竞争关系，不可避免的对农民工群体产生排外情绪，造成了农民工群体的就业困难，使得农民工群体只能转向次级劳动力市场，寻求工作环境差、待遇低、工作时间长的岗位。

其实农民工市民化过程中出现的种种问题，在根本上归结起来就是农民工群体自身能力不足的问题，与其说是原有城镇户籍人口排斥农民工群体，倒不如说是农民工群体不能满足新型城镇化建设对于劳动者素质提升的基本诉求，反映了经济社会发展对人才的渴望和依赖。

从2011年至2017年，农民工群体受教育程度的性别差异有了小幅改善，但是在总量上，到2017年依然有91.35%受教育水平在初中及以下，因此农民工群体要实现经济、文化、心理的全面社会融合，就必须先做好思想观念的转变，解决自身能力不足的问题，从内因出发提升文化素质、思想观念、法律意识等方面的综合能力，适应新型城镇化发展的客观规律，这个过程是十分艰难的，进城务工的初代农民工难以直接实现，需要二代甚至几代农民工群体的共同努力。