研究｜我国城市养老用地保障制度推行现状

编者注：日益严峻的人口老龄化问题给我国养老服务发展带来较大压力，土地供应成为影响养老行业发展的主要瓶颈之一。就现阶段我国的养老用地保障政策而言，整体上呈现出用地主体多元化、准入门槛低、制度要求多和存量土地改造难等特点。本文着重研究了我国城市养老设施用地保障制度的运行机制与法律法规，探讨了如何提高城市存量养老用地使用效率，合理推进城市养老服务建设。

一、养老用地概念界定

养老设施用地，简称养老用地。2014年原国土资源部印发的《养老服务设施用地指导意见》将养老服务设施用地明确为“医卫慈善用地”，具体用途限制为：“专门为老年人提供生活照料、康复护理、托管等服务的房屋和场地设施”，排除了商业性设施占用土地，强调了满足基本生活需求的服务性特征。

二、城市养老用地保障制度的实施现状

（一）保障性的养老用地制度

当前的城市养老用地保障制度包括中央政策性文件和地方性法规两部分。2019年由自然资源部颁布的《关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》（下称《意见》），构成了新时期我国城市养老用地保障工作最重要的制度依据。另外，在城市养老用地工作开展较为成熟的地区，也根据本身实际情况出台了多部地方性养老用地保障文件。

（二）多元化的土地供应方式

我国现有养老土地供应政策还属于“双轨制”，供应的原则是对非营利性机构无偿供应，对营利性机构有偿供应；无偿供应是政府直接划拨土地，有偿供应的方式则灵活多样。在供地渠道上，除了增量国有建设用地外，鼓励盘活存量国有建设用地和使用集体建设用地用于养老服务设施建设，进一步简化存量土地用途的变更程序。

（三）存量土地改造实施办法

改造存量土地用于城市养老服务设施建设是我国养老用地保障工作中的重点和难点。为此，提出了五年过渡期政策，即存量房屋在符合规划且不改变用地主体的条件下，五年内可继续按原用途和权利类型使用土地；对已建成的住宅小区，在符合规划的前提下增加养老服务设施建筑面积，不另增收土地价款。

（四）城市养老用地空间规划

《意见》要求协调国土空间规划来统筹养老用地布局，例如新建小区需配套建设养老服务设施，已建城区也需优化城市功能和更新规划来有效盘活存量土地资源，以此激励各级地方政府抓紧对符合条件的存量土地进行适当改造来满足城市养老用地需求。

三、城市养老用地保障制度存在的困境

（一）养老用地供应方面存在的问题

①存在以政策代替立法的现象。由于城市养老用地供应事务涉及多个部门职权的实施，各部门往往会从本部门利益出发制定相应的养老土地供应制度，导致各地养老用地政策具体内容与现行法律之间可能存在不一致的现象。

②用地时限太短影响行业长远发展。目前，按规定养老用地的用地时限较短，与养老设施前期投入大、回收期长、盈利空间有限的特点相悖，对养老服务机构特别是社会营利性机构的长远规划产生一定影响，不利于养老服务行业的持续稳定发展。

③准入无限制抬高了地价。现行的养老用地竞价准入限制少，单凭设定低起拍价反而抬高了地价，使得中国老年住区的发展步入了房地产的陷阱。

（二）养老用地监管方面存在的问题

①以养老为幌子的房地产开发项目不同程度存在，扰乱土地供应市场秩序；

②针对养老混合地产的政策模糊，变相规避监管的“灰色地带”依然存在；

③违反修建性详规的项目缺乏监管，擅自改变土地用途现象时有发生；

④养老用地监管制度落实不够，相关职能部门之间联动不足。

四、城市养老用地保障制度实施完善建议

（一）优化养老用地供应制度，做好法律政策保护伞

加快城市养老用地立法工作步伐，增强城市养老用地制度间的衔接适用，健全城市养老用地程序性规定；进一步完善供地制度和管理机制，规范养老用地项目的交易与登记规则。

（二）强化养老用地监管制度，保障监管力度与时效

明确执法部门的监督方式与处罚措施，落实多部门共同监管机制；构建养老用地市场信用体系，强化动态监管机制，注重监管及时有效。

（三）鼓励养老用地市场准入，扩大养老市场化份额

在养老服务设施用地政策上，对各种所有制经济平等对待，支持民办非营利性、营利性养老机构和政府举办的公益性养老机构共同发展，满足人民群众多样化、多层次养老需求。同时，从多个方面着力降低养老服务设施用地成本，充分调动社会主体提供养老服务的积极性。

总结

提出满足多样化、高品质的养老设施用地需求，探索营利性、公益性养老设施用地的差别化供应方式，是顺应城市发展的方向，对于提高市民幸福感与满意度，提升城市吸引力和综合竞争力、建设一流和谐宜居城市具有重要意义。