沈人杰：实施义务教育的民办学校关联交易政策刍议

国务院2021年5月14日颁布了修订后的《民办教育促进法实施条例》（以下简称《实施条例》）。第四十五条规定：“实施义务教育的民办学校不得与利益关联方进行交易。”在第六十二条中也将“与实施义务教育的民办学校进行关联交易”作为民办学校举办者、实际控制人、董事、监事承担法律责任的情形之一。随后，一些地方性的民办教育政策中也有“禁止与实施义务教育的民办学校进行关联交易”的规定。笔者在与民办学校举办者和校长交流时，这条规定似乎成了实施义务教育的民办学校办学的高压线，实施义务教育民办学校的办学者大有谈“关联交易”色变之感。然而，《实施条例》自2021年9月1日正式实施以来，至今已有一年多时间了，除了第四十五条这一原则性规定外，从中央到地方并没有出台关于“禁止与实施义务教育的民办学校进行关联交易”的实施细则或其他具体规定。《实施条例》只是明确了在实施义务教育的民办学校中，哪些人或机构属于利益关联方，恰对哪些行为属于禁止的关联交易行为，没有明确细化，民办学校的办学者不清楚，教育行政部门的工作人员认定范围可能会随意扩大化，处罚不合理，针对以上实际，笔者就对实施义务教育民办学校关联交易政策及具体行为作以下刍议：

一、关联方的认定

对于实施义务教育民办学校而言，哪些人和机构属于利益关联方？《实施条例》在第四十五条的规定：“利益关联方是指民办学校的举办者、实际控制人、校长、理事、董事、监事、财务负责人等以及与上述组织或者个人之间存在互相控制和影响关系、可能导致民办学校利益被转移的组织或者个人。”如何理解这一规定？

（1） 明确列举出实施义务教育民办学校的举办者、实际控制人、校长、理事、董事、监事、财务负责人为民办学校利益关联方。因为这些组织或个人涉及到关联交易行为的决策、监督和执行。

（2） 采用了一个兜底条款。《实施条例》无法一一列举出所有成为利益关联方的组织或者个人，故笼统规定，凡是存在“互相控制和影响关系，可能导致民办学校利益被转移的组织和个人”为利益关联方。

由此可见，《实施条例》对于实施义务教育民办学校不得与利益关联方进行交易规定而言，关联方的具体对象是明确的，实施义务教育的民办学校必须严格执行。

二、关联交易的认定

《实施条例》没有明确实施义务教育民办学校的哪些交易行为属于关联交易行为，这为职能部门的行政监管留下了难题，很容易出现“一刀切”、“随意性”、“权力寻租”等现象。为寻找可靠依据，笔者查阅了一系列相关政策，发现财政部2020年6月15日颁布了《<民间非营利组织会计制度>若干问题的解释》（以下简称《问题解释》）具有合适的参考依据。《问题解释》第十二条对于“关联方”和“关联交易”行为作了明确规定，这些规定笔者认为在没有出台最新规定情况下可以合理应用到实施义务教育民办学校。因为《问题解释》规定：关联方是指一方控制、共同控制另一方或对另一方施加重大影响，以及两方或两方以上同受一方控制、共同控制或重大影响的相关各方。显而易见，《问题解释》规定的关联方与《实施条例》明确的关联方认定是基本一致的，所以笔者认为可以对照《问题解释》规定的关于关联交易行为，结合实施义务教育民办学校具体特性来合理选定实施义务教育民办学校关联交易具体行为，《问题解释》规定: 关联交易是指关联方之间转移资源、劳务或义务的行为，而不论是否收取价款。关联方交易的类型通常包括以下各项：

1. 购买或销售商品及其他资产。

2. 提供或接受劳务。

3. 提供或接受捐赠。

4. 提供资金。

5. 租赁。

6. 代理。

7. 许可协议。

8. 代表民间非营利组织或由民间非营利组织代表另一方进行债务结算。

9. 关键管理人员薪酬。

由此可见，根据《问题解释》对关联方和关联交易行为的界定，如果把捐赠、无偿提供资金、关键管理人员的薪酬、办学场所是使用举办者的自有土地和房产也视为关联交易，对照实施义务教育的民办学校中全面禁止关联交易的规定，与《公益事业捐赠法》、《劳动法》、《民办教育促进法》的相关规定存在着明显的冲突，民办学校的董事长、校长、财务主任及其他利益关联人作为学校的决策者和管理者，付出了劳动和服务，难道就不能从学校获得相应的薪资报酬吗？实施义务教育的民办学校很难从金融机构处获得贷款，如果存在资金暂时短缺的情况，利益关联人向学校提供无息借款进行周转也认定关联交易吗？办学举办者为发展学校，加大教育经费投入也认定关联交易吗？部分实施义务教育的民办学校的办学场所是使用举办者的自有土地和房产，办学期间举办者不求回报，该租赁也认定关联交易吗？以上情形明显没有考虑到实施义务教育民办学校具体特性，针对以上行为，依据《问题解释》规定的关联方交易的类型，笔者认为对实施义务教育民办学校关联交易应作以下修正：

1、 依据《公益事业捐赠法》、《民办教育促进法》，实施义务教育民办学校接受关联方捐赠（包含现金、实物、劳务等）的，只要没有钱财或其他物质的回报，不应认定为关联交易行为。

2、 实施义务教育民办学校的董事长、校长、财务主任及其他利益关联人作为学校的决策者和管理者，付出了劳动和服务且正常上班纳入学校教职工名册，获得相应的薪资报酬，只要按当地同类公办学校同类管理人员平均工资1.8倍以内（依据《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》中教师绩效工资应当拉开差距，最高与最低不超过1.8倍以内），不应认定为关联交易行为（董事长可参照校长标准）。

3、 实施义务教育民办学校，在办学过程中存在资金暂时短缺，利益关联人向学校提供免利息借款进行周转，待学校有收入来源给以归还借款的；学校办学亏损存在运行资金缺口需要举办者出资（不能归还）继续办学，且不求回报的；学校谋求发展，需要举办者增加资金投入（不能归还）用于学校事业发展，且不求回报的；以上关联方提供的资金，均不应认定为关联交易行为。

4、 部分实施义务教育的民办学校的办学场所是使用举办者的自有土地和房产，办学期间举办者是无偿提供没有取得回报；学校在使用过程中产生的维修费、装修费等，只要不是举办者（含关联方）实施的，且取得教育主管部门同意实施的，不应认定为关联交易行为。

5、 依据《问题解释》明确的关联方交易类型以外关联交易行为，对照《民办教育促进法》规定，凡是实施义务教育民办学校关联方付出学校方收益的单方受益行为，只要没有钱财或其他物质的回报，不应认定为关联交易行为。

三、落实禁止关联交易规定的建议

为严格贯彻执行《实施条例》中“禁止关联交易”的规定，笔者特提出以下建议：

1、 需要国务院或教育部、财政部、民政部等部门制定和颁发有关关联交易的新政策，明确界定实施义务教育民办学校利益关联方的关联交易行为，将有销售商品或资产、有偿借款、租赁等可能导致学校利益发生转移的行为明确为“禁止实施的关联交易行为”，对于捐赠、合理薪资、无偿提供资金、出资、场地等有利于学校办学的行为给予充分认可。据闻，近期教育部将出台《民办中小学财务管理办法》，想必对这些问题已做了充分的考虑。

2、 建立关联交易专项督查制度，组建具有财务、审计等不同专业背景的人员参与的检查队伍，明确督查程序和处罚措施，并将督查结果与学校年检考核挂钩。

3、 对于实施义务教育的民办学校而言，在目前新政策没有出台之前，也建议做好以下二点事项：

1）对学校现存在的关联交易行为进行梳理，及时制定禁止关联交易解决方案；

2）对于目前难以调整的关联交易行为，在确保学校利益没有转移的情况下，保持不变，等待国家及地方政策进一步明确和职能部门的监管检查。

作者 | 沈人杰，系德清县民办教育协会长，德清县教育局计财科原科长。

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