扩大内需战略下，城投公司的战略如何重塑？

作者|席加省 资深国资国企研究专家

拥有18年以上的国企改革、管理咨询经验、企业高级管理工作经验，常年活跃在国企改革一线，深度服务客户超过100家，执行咨询项目超过200个

近日，扩大内需战略规议纲要印发了。纲要指出，坚定实施扩大内需战略、培育完整内需体系，是加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的必然选择，是促进我国长远发展和长治久安的战略决策。

显然，纲要对我国所有企业都具有极强的指导作用，尤其是对企业的中长期发展具有极为重要的指引作用。对城投公司来说尤其如此。

有些城投公司在近些年里处于战略迷茫期，一直在推动转型，但转到哪里去却并不清晰。转型绝不是一个简单的市场化可以解决的，定位到底是什么？业务该如何布局？体制机制该如何改革？这些都困扰着城投公司的发展。

有些城投公司则还因循守旧，抱着原有的业务和发展模式不放，甚至还幻想着熬过寒冬就会看到春天。但实际上，我国的经济发展模式和格局已经发生了根本的变化，以往成功的条件在现在及未来已经不具备了，如果还不能看清未来的发展趋势，找到适合自身发展的路，那绝对没有未来。

有些城投公司做了十四五规划或者对战略也有了较为清晰的思考，但十四五马上就过去两年了，规划的外部及内部环境研判的结论还适用不适用？公司的定位是否需要调整？业务布局是否需要优化？战略目标的达成是否可能？这些恐怕都需要中期战略研讨和评估。

纲要为城投公司的战略规划和调整提供了明确的方向和依据。对于城投公司尤其是区县城投公司来说，如何把握纲要的方向和精髓，融入区域经济社会发展的大势，这是决定自己有没有未来的关键所在。

01

战略定位

城投公司要有战略格局，战略求势，城投公司绝不能仅满足于自身经济效益和各项目标的实现，要看到区域经济社会发展的需求，并从中找到自身的价值。

建立区域国资国企发展一盘棋的战略格局至关重要。对于只有一家城投公司的区域来说，这家城投公司承载着全部区域国资国企的战略目标。对于有两家及以上城投类公司的区域来说，每家承担着专业领域的战略目标，需要国资监管机构和地方政府明确定位、统一目标、做好协同。

但无论如何，从纲要的主要内容我们可以很清楚的看到，城投公司绝不能只围绕着城市转“城市开发、投资、建设、运营、服务”这些职能固然重要，但从区域发展大局上来说，城投公司是要成为城乡区域协调发展的推动者，这才是未来城投公司的战略定位。

很显然，推动城乡区域协调发展是释放内需潜能、促进产业升级的重要举措。城投公司必须要在推动城乡区域协调发展，释放内需潜能方面成为推动者。

纲要指出：健全城乡融合发展体制机制。强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。统筹推进城乡规划布局和建设管理，让城乡之间各美其美、美美与共。推动城乡在要素配置、产业发展、安全标准、公共服务、生态保护等方面相互融合和协同发展，促进城乡生产要素平等交换、双向自由流动和公共资源合理配置，逐步缩小城乡发展差距和居民生活水平差距。

坚持城乡区域协调发展要注意以下两点：

第一，从城市投资开发向运营服务转型。

城镇化建设领域对于城投公司是最重要的业务领域，传统上也是城投公司最主要的资产来源、收入来源、利润来源，更是城投公司投融资的主要方向。在传统上，城投公司存在着重开发轻运营的倾向，更多的是规模扩张，在市政运营、公共服务上存在较多业务和能力短板。

未来，投资建设的领域更多向市政基础设施和新基建领域倾斜，要在城市更新和城市公共服务水平提升上下功夫。纲要指出：推进城市设施规划建设和城市更新。加强市政水、电、气、路、热、信等体系化建设，推进地下综合管廊等设施和海绵城市建设，加强城市内涝治理，加强城镇污水和垃圾收集处理体系建设，建设宜居、创新、智慧、绿色、人文、韧性城市。加强城镇老旧小区改造和社区建设，补齐居住社区设施短板，完善社区人居环境。加快地震易发区房屋设施抗震加固改造，加强城市安全监测。强化历史文化保护，塑造城市风貌，延续城市历史文脉。

未来，区县是城镇化的重点之一，区县城投公司的责任更为重大。纲要明确指出：推进以县城为重要载体的城镇化建设。推进县城公共服务、环境卫生、市政公用、产业配套等设施提级扩能，增强综合承载能力和治理能力。

第二，成为乡村振兴的重要市场主体。

城投公司要在积极推动农村现代化上发挥战略作用，积极成为全面实施乡村振兴战略的市场主体，在乡村振兴工作上成为重要的推动者、保障力量。

城投公司要在完善乡村市场体系上发挥重要作用，彰显国资国企的保障作用。纲要指出：完善乡村市场体系。健全农产品流通网络，加强农村商贸体系建设，畅通工业品下乡、农产品进城双向流通渠道。完善以县级物流节点为核心、乡镇服务站点为骨架、村级末端网点为延伸的县乡村三级物流节点设施体系，完善农村电商配套服务。培育农产品网络品牌。推动农村居民汽车、家电、家具、家装消费升级。引导县域引入城市消费新业态新模式，充分满足县乡居民个性化、多元化、中高端消费需求。持续依法打击假冒伪劣产品，规范农村市场秩序。

同时，城投公司要发挥自身的资本优势和产业优势，推动农村一二三产业融合发展。纲要指出：丰富乡村经济形态。深入实施质量兴农战略，推动农村一二三产业融合发展，高质量发展现代农产品加工业，延长农业产业链条。发展各具特色的现代乡村富民产业，壮大休闲农业、乡村旅游、民宿经济、乡村文化等特色产业。完善利益联结机制，让农民更多分享产业增值收益。发展新型农村集体经济，扶持各类新型农业经营主体，提高农业经营效益和农民职业吸引力。推动乡村人才振兴，优化农村创新创业环境，激发农村创新创业活力。

02

业务布局

对于城投公司来说，战略定位是根本，业务布局则很关键。通过主营业务的规划和业务的优化及前瞻布局，城投公司能充分把握时代赋予的巨大发展空间，顺势而为，获得快速的发展。

从纲要中我们可以看到城投公司未来应在以下几个方面重点布局和优化创新商业模式：

第一，交通领域。未来城投公司一定要加快在城市交通领域的布局和整合，成为城市新型交通基础设施供应商。纲要指出：优化城市交通网络布局，大力发展智慧交通。推动汽车消费由购买管理向使用管理转变。推进汽车电动化、网联化、智能化，加强停车场、充电桩、换电站、加氢站等配套设施建设。便利二手车交易。

第二，房地产领域。未来房地产仍然是城投公司可以布局的业务板块，城投公司要成为区域房地产的积极参与者与稳大盘的基础力量。一方面，城投公司要积极承担责任，在稳地价、稳房价、稳预期上发挥战略作用。另一方面，城投公司要积极转型，成为平等的市场主体。

纲要指出：坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，加强房地产市场预期引导，探索新的发展模式，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，稳妥实施房地产市场平稳健康发展长效机制，支持居民合理自住需求，遏制投资投机性需求，稳地价、稳房价、稳预期。完善住房保障基础性制度和支持政策，以人口净流入的大城市为重点，扩大保障性租赁住房供给。因地制宜发展共有产权住房。完善长期租房政策，逐步使租购住房在享受公共服务上具有同等权利。

第三，文旅医养领域。当地政府应成立专业的文旅医养公司或推动城投公司设立文旅医养板块。纲要指出：扩大文化和旅游消费。完善现代文化产业体系和文化市场体系，推进优质文化资源开发，推动中华优秀传统文化创造性转化、创新性发展。鼓励文化文物单位依托馆藏文化资源，开发各类文化创意产品，扩大优质文化产品和服务供给。大力发展度假休闲旅游。拓展多样化、个性化、定制化的旅游产品和服务。加快培育海岛、邮轮、低空、沙漠等旅游业态。释放通用航空消费潜力。

同时，要加强医养领域的探索和布局。纲要指出：增加养老育幼服务消费。适应人口老龄化进程，推动养老事业和养老产业协同发展，加快健全居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。发展银发经济，推动公共设施适老化改造，开发适老化技术和产品。积极发展中医药事业，着力增加高质量的中医医疗、养生保健、康复、健康旅游等服务。

第四，文化教育与人才服务。城投公司应积极在两个方面开展工作。一是积极结合区域情况介入职业技术教育和培训体系。纲要指出：完善职业技术教育和培训体系，增强职业技术教育适应性。二是推动乡村人才振兴工作，设立创业孵化基地及人才培养基地，激发创新创业活力。纲要指出：发展新型农村集体经济，扶持各类新型农业经营主体，提高农业经营效益和农民职业吸引力。推动乡村人才振兴，优化农村创新创业环境，激发农村创新创业活力。

03

投资结构和体制

投资显然是城投公司的重头戏。纲要也明确指明了优化投资结构，拓展投资空间的主要举措以及投资体制机制改革的要点。

对于城投公司来说，投资主要投向基础设施和产业两个方向。显然，融资是很难的、资金是稀缺的，必须要善于把握投资方向，聚焦关键领域和薄弱环节，提高投资效率，促进投资规模合理增长。在投资结构优化上应该注意以下四个方面：

第一，加大制造业投资支持力度。对城投公司来说要做好几方面工作：一是要立足于制造业发展，坚决贯彻地方政府的要求，在招商引资、产业园区建设、设备融资租赁等各个方面紧紧围绕制造业的发展，整合自身的资源要素向区域的制造业产业集群聚集。二是要充分发挥国有资本的引领作用，通过股权直投或产业基金等方面，引导各类社会资本、技术及人才等高端要素向制造业聚集，切实降低企业生产经营成本，提升竞争力。

纲要指出：围绕推动制造业高质量发展、建设制造强国，引导各类优质资源要素向制造业集聚。加大传统制造业优化升级投资力度，扩大先进制造领域投资，提高制造业供给体系质量和效率。加大制造业技术改造力度，支持企业应用创新技术和产品实施技术改造。完善促进制造业发展的政策制度，降低企业生产经营成本，提升制造业盈利能力。加强制造业投资的用地、用能等要素保障。创新完善制造业企业股权、债券融资工具。

第二，加大物流基础设施网络投资。城投公司要立足区域协调发展，在物流基础设施网络投资建设方面发挥重要作用。在物流园区、专业配送中心、农产品产地仓储保鲜冷链物流设施等方面加大投资力度，提高城乡冷链设施网络覆盖水平，引入优秀合作伙伴，提升物流基础设施网络的运营水平，成为重要的物流基础设施服务商。

纲要指出：统筹国家物流枢纽、国家骨干冷链物流基地、示范物流园区等布局建设，优化国家层面的骨干物流基础设施网络，提高跨区域物流服务能力，支撑构建“通道+枢纽+网络”的现代物流运行体系。优化以综合物流园区、专业配送中心、末端配送网点为支撑的商贸物流设施网络。加快建设农产品产地仓储保鲜冷链物流设施，提高城乡冷链设施网络覆盖水平，推动食品产销供的冷链全覆盖。

第三，全面加强生态环保设施投资。城投公司在城乡生态环保领域要起到战略支撑作用，积极介入污水、垃圾、固废、危废、医废处理处置设施的投资建设，形成由城市向建制镇和乡村延伸覆盖、区域一体的环境基础设施网络，同时实施重要生态系统保护和修复重大工程，推进资源高效利用。

纲要指出：全面提升生态环境基础设施水平，构建集污水、垃圾、固废、危废、医废处理处置设施和监测监管能力于一体的环境基础设施体系，形成由城市向建制镇和乡村延伸覆盖的环境基础设施网络。实施重要生态系统保护和修复重大工程。推动建立生态保护补偿制度。全面推进资源高效利用，建设促进提高清洁能源利用水平、降低二氧化碳排放的生态环保设施。

投融资体制改革是优化投资结构，拓展投资空间的保障。对于投融资体制改革来说，城投公司要注意以下三点：

第一，要充分发挥国有资本的引导作用和带动作用，实现各类资本的融合发展。纲要指出：坚持毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，促进公有制经济和非公有制经济优势互补、共同发展。完善支持政策，发挥政府资金引导带动作用，引导民间资本参与新型基础设施、新型城镇化、交通水利等重大工程和补短板领域建设。鼓励和引导非国有资本投资主体通过参股控股、资产收购等多种形式，参与国有企业改制重组。

第二，完善投资管理模式，提高投资管理水平。纲要指出，要协同推进投资审批制度改革，规范有序推广企业投资项目承诺制、区域评估、标准地改革等投资审批创新经验，加强投资决策与规划和用地、环评的制度衔接。完善投资法规制度和执法机制，健全地方配套制度体系。加强投资项目特别是备案类项目的事中事后监管。

第三，要健全投资项目融资机制。纲要指出，要持续优化政府投资结构，加大对补短板领域支持力度。有序推动基础设施领域不动产投资信托基金健康发展。通过多种方式盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环。规范有序推进政府和社会资本合作。鼓励金融机构依法合规提供更多直达实体经济的金融产品和服务。健全政府性融资担保体系。增强资本市场对实体经济的融资功能，提高直接融资特别是股权融资比重。扩大债券融资规模，推进债券市场互联互通。