案例｜竞得采矿权后无法办理林地审批等，能否解除采矿权出让合同

案例分析｜企业竞得采矿权后无法办理林地审批等手续，能否解除采矿权出让合同

导语：由于矿业权出让和矿业用地审批、矿山项目审批有着各自不同的办理程序、审批机关，企业竞得采矿权后，因用地等审批无法办理，导致矿山无法正常开采的情况时有发生。在自然资源主管部门并无违约行为时，受让人解除采矿权出让合同的诉求很难得到审判机关的支持。为从矿业权管理角度解决这一问题，自然资源主管部门近年来探索实施“净矿”出让，旨在保证矿业权出让后，矿业权人能够正常开展勘查开采工作。

一、案情概要

2005年12月，A市国土资源局决定以挂牌方式出让某玉石矿采矿权，并委托县国土资源局具体组织实施。B公司竞得该采矿权后，和市国土资源局签订了《采矿权出让合同》。合同约定：矿区面积2.078平方公里，采矿权出让年限为28年，采矿权出让价款为人民币2800万元，受让人在签订采矿权出让合同之日起5日内缴纳1000万元，余额1800万元应在取得采矿许可证之日起15日内缴清。受让人在合同规定的矿区范围内开采经批准的矿产资源，应符合下列要求：矿山安全工程设计与施工，需经安全生产监督管理部门批准及验收合格后，方可投入生产；按批准的矿产资源开发利用方案和设计开采，矿山三率符合要求；按规定缴纳矿产资源补偿费和采矿权使用费；接受各级国土资源行政主管部门的监督管理；实行对矿山土地和生态进行恢复治理；遵守国家环境保护和矿山安全法律法规有关规定，严格执行环保、矿山安全“三同时”制度等。

合同签订后，B公司按照约定缴纳了采矿权价款，并申请办理了采矿许可证。由于采矿权矿区范围内土地均为林地，B公司需要按照有关规定办理林地审批手续。但B公司办理林地审批手续的过程并不顺利，林业主管部门只批准13公顷林地使用面积，不足矿区林地面积的的十分之一。此外，因林地审批手续办理受阻，B公司办理矿山项目环评审批手续过程中也遇到了障碍。

B公司认为，由于市国土资源局未能在采矿权出让前会同林业、环保等部门做好挂牌出让的前期工作，致使B公司不能办理林地占用、环保等审批手续，不能进行生产，合同目的无法实现，遂向人民法院提起诉讼，请求解除《采矿权出让合同》，由市国土资源局向其退还采矿权价款，并赔偿相关矿山投资损失。

二、争议焦点

《采矿权出让合同》是否有效，是否应予解除？

三、法院裁判

（一）一审及二审裁判

本案一审及二审审理过程中，法院经审查认定：A市国土资源局与B公司之间签订的《采矿权出让合同》程序合法，没有违反法律和行政法规的强制性规定，合法有效。因此，应根据合同约定来确定双方的权利义务，合同没有约定的，根据法律、法规确定。双方当事人所订立的合同中并未约定出让人市国土资源局有义务为B公司办理前期相关的手续，反而在合同中规定受让人应按规定办理开发利用方案、环保、水土保持、用地等评价审批手续。因此，从本案合同约定内容可以认定，办理林业审批、环评等手续的主体应是B公司，而非市国土资源局。B公司并未举证证明在履行合同中市国土资源局存在违约行为，其主张合同相对方根本违约从而请求解除合同的理由没有事实依据，不予支持。

（二）再审审查

B公司不服一审及二审判决，向最高人民法院提出再审申请。最高人民法院经过审查，认可了原审法院关于《采矿权出让合同》合法有效以及出让人不存在违约行为的认定。同时进一步指出，虽然《省矿业权招标拍卖与挂牌出让管理办法》《省矿产资源管理条例》等相关规定要求国土部门在招拍挂前会同林业、环保等部门做好前期工作，但同时明确申请的主体是用地单位，不能据此认为国土部门负有代替采矿权受让人办理占用林地、环保审批等义务。

四、法律评析

本案的起因是，B公司通过挂牌出让方式竞得采矿权后，由于无法办理林地、环评等审批手续，导致矿山开发遇到障碍，B公司以出让人未做好前期工作导致合同目的无法实现为由，诉请法院解除《采矿权出让合同》。法院经审理最终认定办理林地审批等手续系B公司义务，出让人不存在违约行为，B公司无权解除合同。现结合资源管理有关法律法规政策分析如下：

（一）本案中B公司竞得采矿权后无法开采系因制度性缺陷导致，并非出让机关过错

案涉采矿权出让过程中，无论是出让人是市国土资源局，还是受让人B公司，均按照合同约定履行自身义务，不存在违法违约行为。B公司在自身没有过错的情况下，其投资竞买采矿权后却无法开采，又无法通过法律途径得到救济，主要是由于以下两方面原因：

一是矿业权出让和矿业用地审批“两张皮”。我国对矿业权和土地使用权采用的是完全不同的两套准入制度，矿业企业在依法取得采矿权的同时，还需要依法履行建设用地审批手续，通过划拨、出让或集体建设用地流转等方式取得土地使用权后，方可利用土地进行矿产资源开采。实践中，受制于建设用地指标、林地指标等原因，很多情形下矿业企业根本无法办理采矿用地手续，导致要么矿山无法开发利用，要么大量采矿用地处于违法用地状态。

第二，矿山建设项目审批是独立于矿业权审批的单独管理条块。一个矿山建设项目，自开始办理前期手续至竣工验收投产，期间经历项目前期手续办理、开工建设、竣工验收等多个阶段，涉及发改、自然资源、安监、环保、林业、水利等多个政府部门的诸多行政审批事项。如果一个矿山建设项目未能取得相关审批手续，即便取得了采矿许可证，也不具备合法合规生产经营的条件。

本案中，B公司因无法取得林地审批手续，导致矿区范围内土地无法进行合法利用，并进而影响了环评手续的办理。

（二）随着“净矿”出让政策的实施，采矿权人无法办理用地等审批手续的问题将逐步得到解决

针对企业竞得采矿权后无法办理用地等审批手续，不能顺利进场开采作业这一制度性、普遍性问题，近年来各地矿产资源主管部门参照“净地”出让的做法，提出“净矿”出让的思路，从矿业权设置、土地规划、环境生态、林地占用等多方面着手，在矿业权出让前期事先协调矿山开采所涉及的有关问题。

2019年12月31日《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号）中，对“净矿”出让的含义做了进一步的明确，规定开展砂石土等直接出让采矿权的“净矿”出让，积极推进其他矿种的“净矿”出让，加强矿业权出让前期准备工作，优化矿业权出让流程，依法依规避让生态保护红线等禁止限制勘查开采区，合理确定出让范围，并做好与用地用海用林用草等审批事项的衔接，以便矿业权出让后，矿业权人正常开展勘查开采工作。各地自然资源主管部门根据实际情况，对本地区采矿权“净矿”出让管理做出了具体规定，不断改进和完善矿业权出让前期准备工作。

五、实务建议

第一，从出让机关角度。自然资源主管部门应主动作为，在管理实务中不断丰富和完善“净矿”出让的政策内涵，尽可能在矿业权出让之前做好充分的准备，组织多部门开展联合论证、共同踏勘、联查联审等工作，避免因为规划、土地、环保等原因导致矿业权出让后无法实际勘查开采的风险，减少矿产资源出让管理中的各种矛盾，构建矿产资源管理良性循环的新秩序。

第二，从竞买人角度。企业在参与竞买采矿权前，应充分做好专业尽职调查，多渠道核实有关规划、采矿用地、采矿权登记、项目审批等方面的合规要求及潜在风险，在此基础上统筹考虑各项行政审批事宜，对行政审批手续的办理程序、办理时间期限、办理风险等进行评估和论证，作为投资决策的重要依据。