《财政科学》董鹏：粤港澳大湾区税收协调：缘由、挑战和对策

标题：粤港澳大湾区税收协调：缘由、挑战和对策

作者：董 鹏

单位：广东省粮食和物质储备保障中心

刊期：《财政科学》2022年第9期

内容提要

税收协调是推进粤港澳大湾区一体化建设的重要一环，它有利于抑制粤港澳大湾区城市群的过度竞争，有利于提高税收征管效率。目前粤港澳大湾区税收协调存在协调主体行政等级复杂错位，协调体制机制不畅，经贸合作推进受阻和粤港澳税收体制差异较大等现实困难。推进粤港澳大湾区的税收协调，应从凝聚区域合作共识、创新税收协调体制机制、明确税收协调具体内容、优化税收协调具体路径入手。

关键词：粤港澳大湾区 税收制度 税收协调

文章结构框架

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精彩内容摘编

粤港澳大湾区作为我国建设世界级城市群和参与全球竞争的重要空间载体，以及对接“一带一路”对外开放新格局的高水平合作平台，是全国市场化程度最高、经济开放度最高和经济活力最强的地区之一，在国家经济发展和对外开放中发挥着重要的支撑引领作用。推进粤港澳大湾区建设的重要途径是发挥粤港澳各自比较优势，加强粤港澳合作。到目前为止，粤港澳合作已经经历了三个阶段，第一阶段是1980年改革开放后“前店后厂”式制造业合作，第二阶段是2003年内地与港澳签订《关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA）后的服务业合作，第三阶段以2015年内地与港澳签订《CEPA服务贸易协议》和2019年实施《粤港澳大湾区发展规划纲要》为全面合作标志。第一阶段的合作使珠三角成长为世界级制造业基地，香港成长为国际金融、贸易和航运中心，但第二、三阶段的合作却遭遇种种障碍，始终没有达到预期目的。因此，推进粤港澳大湾区建设必须加强制度合作和规则衔接，实现从功能性区域一体化向制度性区域一体化转变。税收协调是粤港澳制度合作、衔接的重要内容，是推进粤港澳大湾区一体化建设的重要利器，但当前同样面临现实困境。本文拟对推进粤港澳大湾区税收协调的缘由、现实困难和具体对策展开初步分析。

粤港澳大湾区税收协调的缘由

税收协调是推进粤港澳大湾区一体化建设的重要一环，它有利于推进粤港澳大湾区一体化发展，抑制粤港澳大湾区城市群的恶性竞争，提高税收征管效率。

（一）有利于推进粤港澳大湾区一体化发展

区域一体化是为了实现区域内各地区合理分工、资源优化配置、成员共同繁荣，而形成的产品、要素、劳动力及资本在区域内自由流动的动态过程。按一体化程度，区域一体化可分为自由贸易区、关税同盟、共同市场、货币同盟和政治经济同盟五种依次递进的组织形式。税收协调是促进区域一体化发展的主要因素。在自由贸易区阶段，通过协调区域内各成员国（地区）的关税水平，使成员国（地区）之间相互提供关税优惠，削弱甚至消除关税壁垒，以促进自由贸易，但各成员国（地区）对外仍可保持各自不同的关税水平。粤港澳大湾区一体化是特殊的区域一体化建设，实质上是要在一个“一国两制三区四核”的区域中，推动实现异质城市群的一体化协调发展。由于它们分属三个关税区，各自在税收立法、税收管辖权、税制结构、税种结构、税收制度、税负水平、税收征管、税收服务、税收争端解决机制等方面存在天然差异，无法直接通过税制结构的修改来达到税收一体化，进而促进区域经济一体化的目的。因此，通过关税协调，逐步消除关税壁垒以促进货物贸易；通过所得税协调，消除或缓解所得或财产重复征税、削平税负高地以促进生产要素流动；通过税收征管合作，防止偷逃避税以营造公平的营商环境，从近期看是建立粤港澳大湾区自由贸易区的必须之举，从长远看则是建立粤港澳大湾区共同市场乃至货币同盟的基础和先导。

（二）有利于抑制粤港澳大湾区城市群的过度竞争

粤港澳大湾区城市群的税收竞争，既发生在香港、澳门、广州、深圳“四核”城市之间，也发生在湾区内地9市之间；既表现为制度内税收竞争，也表现为制度外税收竞争。首先，税制、税负差异是粤港澳进行制度内税收竞争的前提。粤港澳大湾区内11个城市，港澳享有高度自治权，属于独立关税区，与内地比较而言，具有征税面窄、税种少、税负轻的特点；湾区内地9市又包括广州南沙、深圳前海、珠海横琴三个自由贸易试验区，深圳、珠海两个经济特区，各市经济技术开发区（如广州经济技术开发区、佛山国家高新技术产业开发区、中山火炬高技术产业开发区等等）和其他地区。这样，粤港澳大湾区就形成了一种“港澳特别行政区—自由贸易试验区—经济特区—经济技术开发区—其他区域”税收负担依次递增的税收政策体系，使得各地之间税收制度、税收负担差异较大，这为湾区内各城市进行制度内税收竞争提供了前提。其次，湾区内地9市也进行形式多样的制度外税收竞争。内地税收立法权虽然集中于中央政府，但在国家税法规定的地方税权范围内，地方政府也可对特定项目实行税收返还、税收奖励、财政补贴等特殊政策，从而达到与税收优惠政策的同等效果。譬如，深圳市对新迁入或新设立金融企业最高奖励5000万元，对股权投资机构最高奖励1500万元，对融资租赁公司给予融资总额1%的补贴；广州市对新设立或迁入的法人金融机构最高奖励2500万元，对现有和新引进金融人才最高补贴50万元和100万元；其他城市也针对某些细分金融领域（如融资租赁等）制定了相应的金融优惠财税政策；港澳虽然没有专门制定金融业税收支持政策，但其简税制、低税率、低税负的整体税制对金融业极具吸引力。其他在诸如高新技术产业、港航建设、环境保护等领域，也都存在类似的过度竞争情况，过度税收竞争将会导致许多不良后果。通过粤港澳大湾区的税收协调，缓解制度内税收竞争，抑制制度外税收竞争，防范跨地区纳税企业偷逃避税，从而在粤港澳大湾区区域内搭建公平、公正、效率的市场环境。

（三）有利于提高税收征管效率

粤港澳三地税法差异较大。首先，粤港澳税收实体法差异较大。香港作为自由港，对进出口货物不征关税，对香港企业的境外所得不征所得税，其实体法非常简单，直接税主要包括利得税、薪酬税、物业税，间接税从食品安全出发，仅对活鸡进口实行总量控制，对烟草、酒类、甲醇酒精、汽车用汽油和柴油等极少数商品实行进出口证管理。税率普遍较低，利得税税率最高为 17%，薪酬税、个人入息税税率为15%，且扣除宽松，宏观税收负担（税收收入占 GDP 比重）基本在15%左右，大约为内地税负的三分之二。澳门实行特殊的专营税制度，赌博专营税占税收收入比重多年来维持在90%以上，因此除此之外的其他税种数量更少，税率更低，宏观税收负担大约只有内地的四分之一。粤港澳三地税收实体法、税制结构、税收负担的显著差异，助长了跨境纳税人的跨境避税行为，税收征管也变得更为复杂。其次，港澳税收程序法与内地差异较大。其一，内地税收管理工作实行以国家税务总局为主、省（区、市）人民政府为辅双重领导的管理体制。港澳税收征管工作中，香港立法会、财政司、库务局分别是税收法律制定者、税收政策制定者和税收政策解释者，税务局只是税收法律和政策的执行者，涉税争端处理部门税务上诉委员会也独立于税务局。其二，发票管理是内地税收征管的重要组成部分，对维护税收征管秩序、堵塞税收漏洞具有举足轻重的作用，税务机关需要对发票的印制、领购、使用、保管、检查、违法处理进行全过程的组织、监督和控制。而港澳却没有税务部门监制发票的概念，使用自制发票和收据。其三，粤港澳三地各税种的征税范围、税前扣除、征管时效、申报程序等方面都不相同，尤其在所得税收管辖权方面，内地实行居民居住地和收入来源地双重管辖权标准，港澳实行单一的收入来源地管辖权标准，更易使粤港澳之间引发双重涉税争议，而这些争议在不同地区又存在不同的仲裁程序，大大降低了三地之间的税收征管效率。在这种情况下，粤港澳三地税收实体法和程序法较大的差异，必然引发粤港澳三地之间、内地9市之间的税务争议，因此极有必要事先进行征管协调，提高征管效率。

全文刊于《财政科学》2022年第9期，欢迎订阅！

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