陈晴等：城镇小区配套幼儿园产权纠纷实例研究

导 语

近年来，随着我国社会主义市场经济的不断发展，我国的教育水平也在不断上升，其中幼儿教育质量提升非常显著。幼儿教育质量的提升具体体现为各个小区的基础设施、配套设施的不断完善，幼儿园的数量、质量不断提升。然而，值得注意的是，随着幼儿园数量的不断增加，实务中，围绕幼儿园产权归属的纠纷数量也在大幅增加。2019年国务院办公厅发布《国务院办公厅关于城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》，各个省市加快开展对于城镇小区配套幼儿园的治理工作。随着治理工作的展开，在实务中，2019年以前所建设的城镇幼儿园的产权归属，以及签订的幼儿园房屋买卖或租赁合同的效力问题则更加引发关注。本文将以幼儿园产权归属相关规定及案例为基础，结合本律师团队所经办的相关案件，对城镇小区配套幼儿园的产权归属及相关合同的效力问题分析如下。

一、相关规定流程

二、幼儿园的产权归属

（一）教育专项规划确定的公办幼儿园

1. 相关规定：《西安市人民政府办公厅关于印发西安市居住区公建配套设施建设管理实施细则的通知》（市政办发〔2014〕35号）

发文日期：2014.7.9 施行日期：2014.08.09

第五条第一款……对教育专项规划中确定的公办幼儿园，由教育行政主管部门向规划行政主管部门提出后明确其公办性质，按照《西安市居住区公建配套设施建设管理办法》第七条第一款中的代建方式进行建设和移交，产权归政府或政府相关部门所有。

2. 分析：对于城镇小区配套幼儿园的产权归属问题，首先审查政府教育部门所做出的教育专项规划中是否明确将商品房项目内的幼儿园规划为公办幼儿园。

根据《西安市人民政府办公厅关于印发西安市居住区公建配套设施建设管理实施细则的通知》第五条第一款后半段规定，由教育专项规划中确定的公办幼儿园，政府会明确其公办性质，该幼儿园则会由开发建设单位代建，最终移交给政府，产权归属于政府部门所有。故需要审查当地政府的专项规划中是否将该幼儿园确定为公办幼儿园，若专项规划中已明确该幼儿园为公办幼儿园，则其产权归政府所有，开发建设单位建成后需要移交，而不能将其买卖、出租。

（二）通过协议等约定的公建配套幼儿园

1. 相关规定：《西安市人民政府办公厅关于印发西安市居住区公建配套设施建设管理办法的通知》（市政办发〔2011〕6号）

发文日期：2011.1.7 施行日期：2011.02.07 废止日期：2017.11.23

第七条第一款规定，居住区根据城市规划要求配建的公建配套设施，原则上由政府或政府相关部门投资建设。商品住房项目含有义务制中小学、社区卫生服务中心（站）、社区办公和活动用房等公建配套设施的，可以统一规划、统一实施，在招标、拍卖、挂牌出让或划拨建设用地时，参与竞标者应充分考虑公建配套设施的建设成本，自主报价。土地竞得者应按要求代为建设，建成后无偿移交政府相关接收主体。建设义务教育阶段学校用地实行划拨供应。

2. 相关案例：

案号：（2019）陕03民终1835号

裁判要旨：协议签订后，原告按照合同约定，协调相关部门，无偿提供了3亩建设用地，并办理了土地使用权证……履行了合同约定的义务，被告徐桂红也按照合同约定的标准，独立出资，建成了教学楼等基础设施，购置了教育教学、生活及相关设施，麟游县幼儿园也于2002年8月正式成立并投入运营……协议约定的经营期限为16年，按照协议约定，从第17年起，被告应将幼儿园固定资产无偿移交给原告所有，被告未能按照协议约定，于经营期限届满后将幼儿园的固定资产无偿移交给原告的行为，违反了合同的约定，应承担相应的违约责任，故原告要求被告及第三人按照协议约定移交麟游县幼儿园场地及相关固定资产的诉讼请求，有事实根据和法律依据，应依法予以支持。

3. 分析：如幼儿园不属于教育专项规划确定的公办幼儿园，则需要进一步审查《规划条件书》《国有建设用地使用权出让合同》以及《公建配套设施建设合同》等资料中对于“公建配套设施”范围的规定，明确幼儿园是否属于小区的公建配套设施。

根据2011年2月7日《西安市人民政府办公厅关于印发西安市居住区公建配套设施管理办法的通知》第七条，商品住房项目内的公建配套设施，由开发建设单位代建，建成后移交给相应政府主体。

因此，如幼儿园不属于教育专项规划确定的公办幼儿园，需要进一步审查小区内的幼儿园是否属于小区的公建配套设施。根据本团队律师的实务经验，开发建设单位与政府通常会在《国有建设用地使用权出让合同》以及《规划条件书》中明确小区公建配套设施的范围，或直接在《公建配套设施建设合同》中约定，在建成后，房产管理部门根据该协议，将幼儿园房屋产权办理在政府部门名下。如若小区内的幼儿园属于合同或规划条件书等划定的公建配套设施，则根据上述《通知》第七条，该幼儿园应由开发单位代为建设，建成后移交给相应政府主体，产权归政府所有。

（三）作为民办教育设施的配套幼儿园

1. 相关规定：相关规定：《西安市人民政府办公厅关于印发西安市居住区公建配套设施建设管理实施细则的通知》（市政办发〔2014〕35号）

发文日期：2014.7.9 施行日期：2014.08.09

第五条第二款规定，对于民办教育设施，其用地以有偿使用方式出让，引进社会资金进行建设，实行谁投资建设、谁经营管理，产权归投资人所有。

2. 相关案例：

案号：（2019）陕0113民初3712号

裁判要旨：至于原告诉请被告交付幼儿园一节，因原、被告于《商品房买卖合同》中约定幼儿园由被告投资建设，所有权属于被告或政府所有……结合合同约定，虽幼儿园在小区规划范围内，但幼儿园开园手续处于办理中，原告作为业主可与被告协商幼儿园招生事宜，但无权要求被告向所有业主交付幼儿园，至于原告要求被告将幼儿园移交政府一节，因该项诉请不属于民事诉讼的处理范围，故原告的上述诉请本院依法不予处理。

3. 分析：在幼儿园不属于教育专项规划确定的公办幼儿园以及通过协议等约定的公建配套幼儿园的情形下，该幼儿园不属于公办幼儿园，而应当被认定为民办教育设施。

若幼儿园不属于教育专项规划确定的公办幼儿园以及通过协议等约定的公建配套幼儿园，则排除了其作为教育专项规划中的公办幼儿园，或作为公办配套设施中的公办幼儿园的情况，因此排除了2014年8月9日《西安市人民政府办公厅关于印发西安市居住区公建配套设施建设管理实施细则的通知》第五条第一款的适用，而应当被认定为民办教育设施，进而考察其产权归属。根据同条第二款，对于民办教育设施，其用地以有偿使用方式出让，引进社会资金进行建设，实行谁投资建设、谁经营管理，产权归投资人所有。

关于此类幼儿园的产权归属，可从以下思路进行判定：

第一，若开发建设单位与业主在商品房买卖合同中约定了幼儿园产权归属的，从其约定。

第二，在没有约定的情况下：

如果有证据证明幼儿园的成本实际摊入了商品房建造成本，构成商品房对外销售价格的组成部分，则幼儿园归业主共有。

反之，归开发建设单位所有。

三、三类配套幼儿园被转租、转卖相应合同的效力问题

如前所述，城镇小区配套幼儿园大致可分为三类：教育专项规划确定的公办幼儿园、通过协议等约定的公建配套幼儿园以及作为民办教育设施的配套幼儿园。下文将依次分析三类幼儿园被转租、转卖相应合同的效力问题。

（一）对于教育专项规划确定的公办幼儿园以及通过协议等约定的公建配套幼儿园

1. 相关规定：《西安市人民政府办公厅关于印发西安市居住区公建配套设施建设管理实施细则的通知》（市政办发〔2014〕35号）

发文日期：2014.7.9 施行日期：2014.08.09

第十七条第二款规定，新建商品住房项目中公建配套设施不得擅自改变规划使用性质。应当移交给相关部门的公建配套设施不得出租、出售或抵押。

《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41号）

施行日期/发文日期：2010.11.21

第二条第三款规定， ……城镇小区配套幼儿园作为公共教育资源由当地政府统筹安排，举办公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园……

2. 分析：对于教育专项规划确定的公办幼儿园以及通过协议等约定的公建配套幼儿园，其由开发建设单位建设完成后应当移交给政府相关部门，产权归属于政府。因此，开发建设单位并不享有该类幼儿园的所有权、使用权等权利。同时，根据2014年8月9日《西安市人民政府办公厅关于印发西安市居住区公建配套设施建设管理实施细则的通知》第十七条第二款，该类幼儿园不得出租、出售、抵押等。若开发建设单位或相关主体，将该类幼儿园出租、出售，则相应的买卖、租赁合同的效力等会产生争议。

律师团队认为，该类合同至少会面临以下三个问题：

第一，买卖、租赁合同可能自始无效。由上文可知，开发建设单位并不享有该幼儿园的产权等权利，开发建设单位属于无权处分。另一方面，开发建设单位买卖、出租该幼儿园的行为，违反了2014年8月9日《西安市人民政府办公厅关于印发西安市居住区公建配套设施建设管理实施细则的通知》第十七条第二款。而根据《合同法》[1]第五十二条第五款，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。因此，该合同可能会因违反强制性规定，而被认定为自始无效。

第二，买卖、租赁合同可能因合同目的不能实现而被解除。由于该类幼儿园为政府所有，根据2010年11月21日《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》，该类幼儿园将举办成公办幼儿园或普惠性幼儿园，因此买卖、租赁合同不能得到实际履行，合同目的不能实现，根据《合同法》第九十四条，当事人可以解除合同。

第三，开发建设单位面临赔偿合同相对方损失的风险。根据《合同法》第九十七条，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。合同相对方可能已经为设立幼儿园投入装修等大量成本，而该合同由于开发建设单位原因而解除，合同相对方可能依据《合同法》第九十七条规定，要求开发建设单位赔偿所有已投入成本，开发建设单位面临赔偿合同相对方损失的风险。

（二）对于作为民办教育设施的配套幼儿园

1. 相关规定：《西安市人民政府办公厅关于印发西安市居住区公建配套设施建设管理实施细则的通知》（市政办发〔2014〕35号）

发文日期：2014.7.9 施行日期：2014.08.09

第五条第二款规定，对于民办教育设施，其用地以有偿使用方式出让，引进社会资金进行建设，实行谁投资建设、谁经营管理，产权归投资人所有。

《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》(国办发〔2019〕3号)

施行日期/发文日期：2019.01.09

第二条第二款规定，确保小区配套幼儿园如期移交。已建成的小区配套幼儿园应按照规定及时移交当地教育行政部门，未移交当地教育行政部门的应限期完成移交，对已挪作他用的要采取有效措施予以收回。有关部门要按规定对移交的幼儿园办理土地、园舍移交及资产登记手续。

《西安市人民政府办公厅关于印发城镇小区配套幼儿园治理工作实施方案的通知》（市政办发〔2019〕25号）

施行日期/发文日期：2019.04.08

第二条第二款第一项规定，应移交但未移交的现有配套幼儿园。已建成的小区配套幼儿园要按照规定及时移交当地教育行政部门。对经济适用房、移民搬迁小区、棚户区改造等小区，幼儿园用地以划拨方式取得的或小区配建幼儿园合同签订为移交的配套幼儿园，应移交当地教育行政部门统筹举办为公办幼儿园。对幼儿园用地以出让方式取得的，可采取租赁、购置、置换、捐赠、购买服务等方式，移交当地教育行政部门举办为公办幼儿园或普惠性民办幼儿园。未移交当地教育行政部门的要限期完成移交，对已挪作他用的要采取有效措施予以收回。有关部门要按规定对移交的幼儿园办理土地、园舍移交及资产登记手续。

2. 相关案例：

案号：（2021）陕01民终3653号

裁判要旨：从2019年开始，小区应无偿建设配套幼儿园或原没有规划配套幼儿园的应通过补建、改建等方式解决。并将建好的幼儿园移交给当地教育行政部门。因此，原鸿基祥园幼儿园的房屋和场地应属于新鸿业公司必须配套建设的，实际上目前雁塔区政府根本不存在向新鸿业公司支付购买幼儿园场地的义务。新鸿业公司对此是明知的，却在本案长达两年审理过程中一直故意用政府没有支付款项等事由欺骗法院和博爱公司。

另外，博爱公司与新鸿业公司签订2015年1月13日的《协议书》后，案涉幼儿园房屋、附属设施及其他设备设施客观上已经由西安市雁塔区教育局接收完毕，故新鸿业公司以博爱公司未向其返还鸿基祥园幼儿园为由不予退款，理由不成立。

案号：（2021）陕01民终10243号

裁判要旨：法院认为因泛华公司基于出让方式取得涉案土地的使用权并自行投资建设涉案幼儿园，智维公司主张泛华公司无处分权的意见，本院依法不予采纳。智维公司援引的文件未对涉案幼儿园的是否移交等进行明确，亦未提交充分证据证明涉案合同的解除系因泛华公司违约行为导致。故一审根据已查明的事实并结合相关证据、文件等，认定本案是因不可抗力导致合同无法履行，并无不当，智维公司要求泛华公司承担违约责任，依法不予支持。

3. 分析：对于作为民办教育设施的配套幼儿园，根据2014年8月9日《西安市人民政府办公厅关于印发西安市居住区公建配套设施建设管理实施细则的通知》第五条第二款，其产权归属于投资人所有，实行谁投资建设、谁经营管理。因此，投资人享有该类幼儿园的产权，其有权出租、出售该类幼儿园。

然而，随着2019年1月9日《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》的出台，该类幼儿园的买卖、租赁合同受到了极大的影响。根据该文件第二条第二款，已建成的小区配套幼儿园应按规定及时移交当地教育行政部门，未移交当地教育行政部门的应限期完成移交，对已挪作他用的要采取有效措施予以收回。有关部门要按规定对移交的幼儿园办理土地、园舍移交及资产登记手续。该条文实际要求，无论小区内的幼儿园是否属于小区的公建配套设施，只要其为小区的配套幼儿园，都应该移交给政府教育行政部门，产权归属于政府所有。

随后，2019年4月8日《西安市人民政府办公厅关于印发城镇小区配套幼儿园治理工作实施方案的通知》更加明确了这一要求。根据该通知，已建成的小区配套幼儿园要按照规定及时移交当地教育行政部门。对经济适用房、移民搬迁小区、棚户区改造等小区，幼儿园用地以划拨方式取得的或小区配建幼儿园合同签订为移交的配套幼儿园，应移交当地教育行政部门统筹举办为公办幼儿园。对幼儿园用地以出让方式取得的，可采取租赁、购置、置换、捐赠、购买服务等方式，移交当地教育行政部门举办为公办幼儿园或普惠性民办幼儿园。未移交当地教育行政部门的要限期完成移交，对已挪作他用的要采取有效措施予以收回。有关部门要按规定对移交的幼儿园办理土地、园舍移交及资产登记手续。

根据上述规定，建设时被认定为民办教育设施的配套幼儿园也要移交给政府教育行政部门。该变化导致投资人原来与合同相对人签订的买卖、租赁合同，合同目的难以实现。该变化源自于政府政策的变化，由于投资人与合同相对人签订买卖、租赁合同时，投资人拥有幼儿园的产权，有权处分相关权利，且投资人对于该政府政策的变化，不能预见、不能避免并不能克服，因此该政策变化属于不可抗力，根据《合同法》第九十四条第一款，因不可抗力致使合同目的不能实现的，当事人可以要求解除合同。同时根据《合同法》第一百一十七条第一款，因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任。因此，投资人对于因政策变化导致合同解除，所导致的合同相对方的装修损失等，可以以不可抗力为由，主张免除责任。

四、结语

本文将小区配套幼儿园分为三类：教育专项规划确定的公办幼儿园、通过协议等约定的公建配套幼儿园以及作为民办教育设施的配套幼儿园。

前两类幼儿园由开发建设单位代建，代建后无偿移交给政府相关部门，幼儿园产权归政府所有，开发建设单位无权出租、出售。若开发建设单位出租、出售的，相关合同可能无法实际履行，甚至可能会使开发建设单位承担合同无效，赔偿合同相对方巨额损失的风险。

而对于后一类幼儿园，在2019年1月9日《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》施行前，在实践中，产权归投资人所有，投资人有权出租、出售；而在文件施行后，则需要移交给政府相关部门。对于投资人在文件施行后，与合同相对人签订的出租、出售合同，则可以主张因政策变化，不可抗力的原因解除相应合同，投资人可以此为由主张免责。

注释

[1]配套幼儿园产权争议多形成于2019年之前，因此此处适用当时有效的《合同法》，而非《民法典》。

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