矿业律师｜矿业企业合规管理要点之四：矿业用地合规

引 言

企业合规管理是满足新形势下监管需要、防控企业经营风险、增强企业核心竞争力、保障企业可持续发展的的重要措施。近年来，国务院国资委先后制定了《中央企业合规管理指引（试行）》《中央企业合规管理办法》，并将2022年确定为中央企业“合规管理强化年”；各地方也纷纷出台本地区企业合规管理制度;检察机关开展的企业合规改革试点工作又为企业合规管理注入了新的动力。矿业企业的主营业务是矿产资源开发和利用，从矿产资源赋存特殊属性以及开发利用监管等不同角度考量，矿业开发的全流程均属于合规管理的高风险领域。为提高矿业企业合规管理的有效性，笔者针对矿业企业业务领域监管特点，结合企业合规管理的基本要求，撰写了矿业企业合规管理系列文章，从矿业权、矿业用地、安全生产、环境保护、项目建设等方面，对矿业企业合规管理实务要点进行系统梳理，供读者参考。

由于矿产资源赋存的特殊性，矿产资源的勘查与开发离不开对土地资源的占有和使用，矿业用地是矿山建设和生产的重要一环。在目前国家对土地实行严格管理，耕地保护力度和土地执法力度不断加大的背景下，矿业企业应加强矿业用地合规建设，结合企业实际建立起专业、长效、管用的矿业用地合规管理体系，有效预防和化解矿业用地环节的合规风险。

一、矿业企业加强矿业用地合规管理的必要性

根据我国的土地和矿产资源管理制度，土地使用权和矿权采用的是完全不同的两套准入制度，矿业用地政策和矿产资源开发政策之间缺乏有效协调，矿地矛盾一直长期存在。正是基于这种背景，地方政府受制于土地管理制度本身的缺陷和新增建设用地指标的限制，有些时候无法为已取得矿权的企业及时、合法地供应土地。此时，矿山企业为了避免获取矿权的巨大投入付诸东流，往往会铤而走险违法占用土地；地方政府为了开发矿产资源发展地方经济，对矿山企业违法用地的监管一般也较为宽松，部分地方政府甚至默许、鼓励企业违法使用土地。这就导致长期以来矿业企业对合法合规用地的重要性认识不够，违法用地现象十分普遍。

近年来，为了贯彻和落实习总书记关于自然资源管理工作的重要指示批示精神和党中央国务院关于加强耕地保护的重大决策部署，国家出台了一系列土地监察和耕地保护政策文件，持续加大土地违法督察力度，要求采取“长牙齿”的硬措施，以“零容忍”态度坚决遏制新增违法占地行为。2021年新修订的《土地管理法实施条例》，更是大幅提高了违法用地的罚款额度，从原来“每平方米30元以下”提高到“每平方米100元以上1000元以下”。基于目前的土地监管形势以及近年来矿业企业非法占用农用地案件不断增加的现状，矿业企业加强矿业用地合规管理，做好事前防范、事中应对和事后管理，及时发现和化解违法用地的民事、行政及刑事责任风险，具有现实的必要性和紧迫性。

二、矿业用地合规管理要点

根据我国的土地管理法规，我国实行土地的社会主义公有制，土地所有权归国家或农民集体所有。矿业权人需要在依法履行相应程序，取得土地使用权后才能使用土地进行矿产资源的勘查和开采，对土地造成损毁的还要依法承担相应的土地复垦义务。据此，矿业用地的合规管理也主要体现在矿业用地的取得、矿业用地的使用与转让、矿业用地的复垦三个方面。

（一）矿业用地的取得

根据相关法律法规及政策文件的规定，我国的矿业用地分为探矿用地和采矿用地。探矿用地是指进行矿产资源勘查需要使用的土地，其使用权的取得按照临时用地进行管理；采矿用地是指采矿、采石、采砂（沙）场，砖瓦窑等地面生产用地以及排土（石）及尾矿堆放地，属于建设用地的范畴，其使用权的取得需要遵循建设用地审批制度。

1. 探矿用地应依法办理临时用地审批

我国《土地管理法》规定，地质勘查需要使用国有土地或者农民集体所有土地的，采取临时用地方式进行供地，矿业权人依法办理临时用地审批，签定临时用地合同并支付临时使用土地补偿费后，方可使用土地。

（1）审批机关。矿产资源勘查需要临时用地的，需经县（市）自然资源主管部门批准，涉及占用耕地和永久基本农田的，需经市级或者市级以上自然资源主管部门批准。

（2）临时用地范围。在勘查期间临时生活用房、临时工棚、勘查作业及其辅助工程、施工便道、运输便道等使用的土地，以及油气资源勘查中钻井井场、配套管线、电力设施、进场道路等钻井及配套设施使用的土地可以依法申请临时用地。

（3）申请材料。申请临时用地应当提供临时用地申请书、临时使用土地合同、项目建设依据文件、土地复垦方案报告表、土地权属材料、勘测定界材料、土地利用现状照片及其他必要的材料。需要注意的是，申请人所申请使用的临时用地位于项目建设用地报批时已批准土地复垦方案范围内的，不再重复编制土地复垦方案报告表。

（4）临时用地合同。临时用地申请人应根据土地权属，与县（市）自然资源主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同并支付土地补偿费。

2. 采矿用地应依法办理建设用地审批

根据我国土地管理法规，我国实行的是以用地预审和用地审查为主要内容的建设用地审批制度。采矿权人需要在依法履行建设用地审批手续，通过划拨、出让或集体建设用地流转等方式取得采矿用地使用权后，方可使用土地进行矿产资源的开采。

（1）用地预审。在采矿项目审批、核准或备案阶段，采矿权人应当向项目批准机关的同级自然资源主管部门提出建设项目用地预审申请。由自然资源主管部门进行审查并提出用地预审意见。未经预审或者预审未通过的，无法办理农转用、土地征收审批以及供地手续。但“探采合一”和“探转采”油气类及钻井配套设施建设用地，具备直接出让采矿权条件、能够明确具体用地范围的采矿用地，露天煤矿接续用地依法无需办理用地预审。

（2）用地申请与审批。采矿项目一般为单独选址项目，土地使用者在项目立项后需要持用地预审意见、项目立项文件、项目初步设计批准或审核文件等资料，向土地所在的市、县自然资源主管部门提出用地申请。涉及占用农用地的，需办理农用地转用审批，由市、县人民政府组织自然资源等部门拟定农用地转用方案，报由批准权的人民政府批准。农用地转用涉及土地征收的，还要办理征地手续，由市、县人民政府在完成公共利益审核、土地征收预公告、土地利用现状调查、社会稳定风险评估、拟定征地补偿安置方案、组织听证、签订征地补偿安置协议后，向有批准权的人民政府申请土地征收审批。

（3）土地划拨或出让。根据我国现行法律规定，符合《划拨用地目录》的石油天然气设施用地和煤炭设施用地可以采用划拨方式供应土地，由市、县自然资源主管部门向采矿权人颁发《国有土地划拨决定书》，采矿权人持《国有土地划拨决定书》依法办理不动产登记。除划拨土地外，采矿用地一般采取协议出让的方式进行供地，由市、县自然资源主管部门与采矿权人签订土地出让合同。采矿权人缴纳土地出让金后持土地出让合同依法办理不动产登记。

（4）集体建设用地流转。根据《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的规定，对于符合规划并依法登记的集体经营性建设用地，采矿权人能够依照经集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意，并经市、县人民政府审查的集体经营性建设用地出让、出租等方案，与集体经济组织或村民委员会签订书面合同，通过出让、出租等方式取得采矿用地的使用权。

3. 采矿用地占用林地、草地的，应依法办理相关审批

根据《森林法》《草原法》等相关法律法规的规定，采矿项目需要占用林地、草地的，采矿权人应在提出用地申请之前依法向林业和草原主管部门提出使用林地、草原的申请，经有审批权限的林业和草原主管部门审核同意并核发准予行政许可决定书后再依法办理建设用地审批手续。此外，采矿用地占用林地、草原的，还应依照相关规定向林业和草原主管部门缴纳森林植被恢复费、草原植被恢复费。

（二）矿业用地的使用与转让

根据土地管理法规，我国实行严格的土地用途管制制度，土地使用权人应当按照临时使用土地合同、出让合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地。此外，为了维护土地市场秩序和国家利益，我国对土地使用权的转让也做了限制性规定，即以划拨方式取得的建设用地使用权转让，需经依法批准；以出让方式取得的建设用地使用权转让，需符合相关法律法规规定和出让合同的约定。

1. 采矿用地改变土地用途需经依法审批

根据《土地管理法》的规定，采矿用地需要改变建设用途的，应当经有关人民政府自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，还要经有关城市规划行政主管部门同意。

协议出让的采矿用地，在经相关行政主管部门审批同意后，土地使用权人可以与土地出让方签订变更协议或重新签订出让合同，相应调整土地出让金。但出让合同、法律、法规、行政规定等明确必须收回土地使用权重新公开出让的，不得办理协议出让手续。划拨方式供应的采矿用地，若改变后用途符合《划拨用地目录》，经审批同意后，土地使用权人可以继续以划拨方式使用土地；若改变后土地用途不符合《划拨用地目录》，则需要依法办理有偿用地手续。

2. 矿业用地的转让需符合法定条件或经依法审批

根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，以协议出让方式取得的采矿用地，在符合法律法规规定和出让合同约定的前提下，可以自由交易。但未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，不得转让。

以划拨方式取得的采矿用地，只有在符合法定条件并经市、县人民政府自然资源管理部门和房产管理部门批准的情况下方能转让土地使用权。具体条件包括：

• 土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；
• 领有国有土地使用证；
• 具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；
• 依照规定签订了土地使用权出让合同，并向当地市、县人民政府补交了土地使用权出让金或者以转让所获收益抵交土地使用权出让金。

（三）矿业用地的复垦

根据《土地管理法》和《土地复垦条例》的规定，因采矿和堆放采矿剥离物、废石、矿渣、粉煤灰等固体废弃物造成土地破坏的，土地使用者应当按照国家有关规定，依法履行复垦义务。具体包括：

1. 编制土地复垦方案

探矿用地，应当按照土地复垦标准和国务院自然资源主管部门的规定编制土地复垦报告表；采矿用地，应当在申请办理采矿许可证时，编制矿山地质环境保护与土地复垦方案，并报有批准权的自然资源主管部门批准。

2. 实施土地复垦方案

矿业权人应当按照土地复垦方案开展土地复垦工作，将土地复垦费用列入生产成本或者建设项目总投资，每年按规定向有关自然资源主管部门报告土地损毁情况、土地复垦费用使用情况以及土地复垦工程实施情况。生产建设周期长、需要分阶段实施复垦的，还应当对土地复垦工作与生产建设活动统一规划、统筹实施。

3. 缴纳土地复垦费

矿业权人不复垦，或者复垦验收中经整改仍不合格的，应当缴纳土地复垦费，由有关自然资源主管部门代为组织复垦。

三、矿业用地方面的合规风险

根据国家合规政策规定，所谓合规风险是指企业及其员工因不合规行为，引发法律责任、受到相关处罚、造成经济或声誉损失以及其他负面影响的可能性。就矿业用地而言，其合规风险主要体现为法律责任风险，具体包括以下三个方面：

1. 刑事责任风险

矿业企业违反矿业用地合规义务构成犯罪的，将被依法追究刑事责任，涉及的罪名包括污染环境罪、非法占用农用地罪、破坏自然保护地罪、盗伐林木罪、滥伐林木罪等。

2. 民事责任风险

矿业企业违反矿业用地合规义务的不合规行为，可能会因侵权或违约等原因而产生民事责任，主要包括侵权责任和违约责任。侵权责任通常发生在矿业企业违法用地侵犯土地所有权人或使用权人合法权益的场合；违约责任通常发生在矿业企业未按照土地出让合同、土地使用权转让合同等民事合同约定履行合同义务的场合。

3. 行政责任风险

土地使用者违反相关义务规范，依法要承担相应的行政法律责任，主要包括行政处罚和行政处分两类。其中行政处罚是矿业企业违规用地所面临的主要法律后果，包括责令退还土地、责令限期改正、限期拆除、没收违法所得、没收非法财物、罚款等；行政处分则是在国有企业和事业单位发生土地违法情形时，对公务人员所进行的制裁，包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等。

四、加强矿业用地合规管理的几点建议

在矿业企业的经营管理活动中，矿业用地属于合规风险较高的领域。为了有效防控矿业用地合规风险，企业可以从以下几个方面加强矿业用地领域的合规管理：

1. 借助外部力量，全面梳理矿业用地合规义务

合规的实质就是对内外部义务规范的遵守，合规义务的梳理和识别是企业加强矿业用地领域合规管理的前提。由于我国土地政策纷繁庞杂，且不断变化、更新，企业自身很难对相关义务规范进行全面梳理，因此企业需要借助外部律师及其他专业人员的力量，系统梳理和识别矿业用地领域的外部合规义务，并持续根据外部监管要求的变化对合规义务进行更新。

2. 结合业务活动和业务流程，建立合规风险识别评估机制

合规的目的是为了发现并防控风险，风险的识别和评估是企业实施合规管理的基础。企业可以聘请外部律师，通过对比企业现状和规则要求、梳理行业合规案例、访谈调研等方式，结合与用地相关的业务活动、业务流程，有针对性地梳理矿业用地各个环节的合规风险，并对风险发生的可能性、影响程度、潜在后果等进行分析和评估，为企业进行矿业用地管理提供决策依据。

3. 根据职能部门分工，建立合规审查机制

合规审查机制是企业合规管理制度运行的重要抓手，企业应当在合理划分用地管理相关部门具体职责、权限的基础上，将矿业用地合规义务、合规风险与具体职能部门和岗位人员相联系，明确合规审查的主体、标准、流程和重点，将合规审查作为用地制度制定、用地事项决策、相关合同签订等经营管理和业务行为的必经程序，及时在行为起点发现风险、解决风险，最大限度避免不合规用地行为的发生。

4. 围绕解决问题和优化管理，建立风险应对和问题整改机制

除风险识别和评估以及风险审查等事前管理机制外，企业还应当加强矿业用地合规风险的事中和事后管理。首先，针对已发生的风险进行应对和处置，企业应结合矿业用地风险的识别与评估建立风险应对制度，确保风险事件发生后相关业务及职能部门能够及时采取应对措施，解决相关问题，防止损失扩大。其次，为了避免同类风险再次发生，企业应建立违规问题整改机制，通过分析风险发生的原因、查找合规管理的漏洞、健全规章制度、优化业务流程等措施，实现风险管理的循环改进。