依葫芦画瓢：西方国家对比下，燃气行业制度的运行，要如何完善？

城镇管道燃气行业市场准入制度的市场化程度不断加快

然而，与西方发达国家相比较，我国城镇管道燃气行业市场准入制度建设仍然处于起步阶段，特别是在制度设计和制度运行仍存在一些亟待解决的问题，这些问题都直接关系社会公共利益。

一、加强行业市场准入制度的法治建设

1.提升特许经营制度立法层级

目前仅仅依靠部门联合规章效力层级的法律文件，难以规制特许经营制度在实践中暴露的混淆特许经营概念、特许经营范围标准认识偏差、特许经营协议履约意识滞后、特许经营协议性质存在争议等若干重点难点问题。

因此，建议国家立法机关要充分吸收全国各地关于特许经营制度的立法经验和立法成果，在国家层面出台法律或行政法规立法层级的关于公用事业特许经营制度或者燃气特许经营制度的法律文件，形成全国统一明确的上位法，要求全国各地管道燃气行业必须推行统一、规范、标准的特许经营制度。

2.完善市场准入管理法规体系

着力解决目前城镇管道燃气行业市场准入的法规不完善、不配套、不衔接等问题，为城镇管道燃气行业的高质量发展提供法规政策保障。

一是需要尽快推进《城镇燃气管理条例》的修订工作，特别针对城镇燃气行业经营管理等方面出现的新业态、新情况、新问题，及时补充有利于强化行业监管、促进行业高质量发展的条款内容。

二是研究制定城镇管道燃气行业特许经营管理和考核评估的操作细则。详细规定政府部门和燃气企业在招投标、市场准入、履行协议、考核评估、市场退出等程序规定，并按照责、权、利统一的原则，进一步细化特许经营协议签订内容、考核评估方式方法、变更和提前终止特许经营权的条件。

3.理顺燃气经营许可与燃气特许经营许可的关系

行政许可程序与特许经营授权程序在实践上并不协调统一。《行政许可法》规定申请和受理、审查与决定、期限、听证、变更与延续以及特别规定等行政许可实施程序，但城镇管道燃气行业特许经营权的授予必须采用招标投标的方式。

因此，燃气经营许可证授予程序与特许经营权的授予程序存在差异。此外，《行政许可法》规定的行政许可程序与各地管道燃气特许经营权授予的程序不协调，同时各地管道燃气特许经营权授予的程序也各有差异。

为了理顺燃气经营许可与燃气特许经营许可的关系，建议可以在国家立法上采取创设“特许经营加行政许可”的授权方式，探索两种市场准入制度合二为一的制度设计。

为此，国家需要制定明确的法律规范，并出台具体的管道燃气经营许可行为实施办法，融合两项市场准入制度不同之处，达到简化审批制度和减少审批成本的效果，使政府和企业两方主体都因制度改革而受益。

4.健全燃气特许经营制度的退出机制

市场退出机制是特许经营制度的终结环节，启动退出机制必然会引起当地燃气行业经营格局的调整，给当地经营市场和燃气用户带来不稳定因素。因此，动用退出机制时必须是经过充分考虑后的科学决策。

建议政府部门应该从公共利益的角度出发，在满足特殊情况下方可启动退出机制程序。目前的市场退出机制条件规定只针对违法经营等性质恶劣、后果严重的问题，但对履行社会职责不力、公共产品供给效率低的行为却没有发挥退出机制的威慑力。

所以，要补齐退出机制的短板，严格规定退出机制适用范围和启动程序，使政府部门在必要的情况下可以更规范、更有效地行使“最后一道杀手锏”。

二、加强特许经营的评估考核

1.优化评估评价制度

《市政公用事业特许经营管理办法》确立关于特许经营企业经营情况的定期评估制度，但没有规定定期评估结果不合格的情况下对企业的制约后果。

同样《基础设施和公用事业特许经营管理办法》明确特许经营项目的绩效评价制度，但也只规定绩效评价结果作为价格和财政补贴调整机制的依据，而没有将绩效评价结果进一步运用到制约企业制度当中。

因此，可以通过修订立法，进一步完善退出机制的法定条件。例如将特许经营项目出现“连续三次定期评估不合格”或者“连续三年绩效评价不合格”的情况，在经过听证会听取燃气用户等利害关系人，最终通过听证裁决同意程序的，列为启动强制退出项目特许经营者的法定条件。

当满足上述法定条件时，政府部门有权启动市场退出机制，及时淘汰不能满足市场需求的管道燃气经营者，重新引入更为适合的经营者，依法保障公共利益。

2.强化动态监管考核

加强对城镇管道燃气行业的动态监管、考核评估，探索建立城镇管道燃气行业的退出机制。全国各地除了深圳、上海、浙江、重庆等地的做法具有借鉴意义外，江苏省印发的一系列公共制度条例也具有一定的参考意义。

按照回归市场的方式，减少城镇燃气经营企业承担的政府职能，能够实行市场化的政府部门要积极引导，逐步打破因为政策性负担形成的市场保护壁垒，形成燃气企业可进可出的市场准入退出机制。

3.细化市场退出机制适用情况

管道燃气特许经营制度退出机制应该有五种激发情况：一是特许权期届满的自然退出；二是特许经营协议内容退出条款情况出现时条款退出；三是政府部门与特许经营者两方协商达成一致的协商退出；四是特许经营者主动申请的申请退出；五是政府部门取消特许经营权的强制退出。

其中，我们侧重要完善的是政府部门取消特许经营权的强制退出的情况，目前关于政府部门取消特许经营权只规定了擅自转让或出租特许经营权、擅自处置或抵押经营的财产、管理不善发生重大质量或安全生产事故、擅自停业歇业影响公共利益和安全以及法律法规规定行为的兜底情况等五种情形。

但以上情况都是对特许经营者的最低要求，即使不积极履行经营义务的特许经营者一般情况下也能轻易达到要求。也较为容易就能达到。特许经营者手中掌握着是一种程度较高的经营权利，但如果不履行相对性的一种程度较高的经营义务，那么只会阻碍公共产品和服务质量进一步提高，远远无法满足人民日益增长的美好生活需求。

三、规范管道燃气市场的经营秩序

1.强化燃气行业市场准入监管

竞争机制能促进行业服务者降低成本和优化服务，使燃气用户享受更加价廉物美的燃气服务，对大部分行业来说，必须拓宽进入门槛。但是对于规模效应较高的城镇燃气行业，数量过多的燃气经营者进入会降低规模经济效应，从而增加平均经营成本。

因此，门槛较低的市场准入往往导致过度竞争的问题，监管部门在推进市场化的同时，也要注重加强市场准入监管力度。强化市场准入监管行为有助于确保市场主体保持经营竞争性，同时也能稳固和强化市场体系的竞争机制。在准入环节，燃气行业监管部门可以对新进入的燃气经营者数量进行总体把控，严格审查燃气经营者资质。

2.提升行业经营水平

提升行业的经营水平，首当其冲需要提高城镇管道燃气市场准入门槛，特别从气源保障、设施场地、人员资质、安全管理等方面，进一步完善燃气经营许可审批条件，细化完善燃气经营许可的申报资格、程序、审批以及考核等事项，结合特许经营权的管理和考核，逐步淘汰部分规模小、实力弱、服务差的企业，实现市场向大型城镇燃气企业集中。

结语

在部分城市开展城镇燃气企业市场化整合试点区，根据当地社会经济发展水平、燃气用户用气需求等因素，合理确定当地的城镇燃气企业数量规模。

随后，当地政府采取企业并购、协议转让、联合重组、参股控股等多种方式，进行本地燃气市场整合。在累积一定数量的成功案例后，及时总结可复制的经验模式，逐步向其他城市普及推广，培育规模化、集约化的跨地区大型龙头企业，以规模优势降低运营成本，切实提高我国整体城镇燃气行业的经营水平。

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