光速收复莱曼枢纽，对比真正总动员，俄并四州为何只能算“冲喜”

据俄罗斯卫星网报道，当地时间10月1日，俄罗斯国防部称，因有遭到包围的威胁，军队撤离莱曼（红利曼）居民点，撤退到更有利的地区。

在此稍前的9月30日，俄罗斯总统普京在克里姆林宫发表了全国讲话，宣布“接纳”日前举行了“入俄公投”的乌克兰东部和南部的共四个州——顿涅茨克、卢甘斯克、赫尔松和扎波罗热——“加入”俄罗斯联邦，成为受俄罗斯核保护的领土，特别军事行动正式变为俄罗斯的“卫国战争”。

那么，结合此前俄罗斯宣布实行部分动员令，能改变目前进程吗？

战争实践表明,战争不但是交战双方军力的直接对抗,更是交战双方经济力的间接较量,但要把这种间接的经济力转变为直接的军力,需要国民经济动员发挥桥梁、纽带和转换器的作用,因此国民经济动员在战争中具有不可或缺的重要作用。特别是在现代信息化战争中,一方面世界各主要国家不断裁减军队员额、缩小军队后勤保障摊子;另一方面,战争突发性更强,战争物资消耗呈现出需求量大、类别复杂、技术构成高、保障时效性强等特点。

俄罗斯国民经济动员的主要组织机构

俄联邦国民经济动员的最高决策机构是总统。当俄联邦遭受侵略、直接威胁或武装冲突时,俄联邦总统宣布总动员或局部动员,并立即将此通知国家杜马和联邦委员会2,国家杜马以联邦预算法的形式规定动员准备开支。

俄罗斯国民经济动员的领导机构是联邦政府。其任务是领导和组织关于预算拨款、制定动员计划、物资准备等事项,并受总统委托确定执行机关的权利。

俄罗斯联邦政府同时也是国民经济动员的协调机构,负责组织联邦执行权力机关与俄罗斯联邦主体执行权力机关在动员准备与动员问题上的协调与协作。

俄罗斯国民经济动员的执行机构是联邦执行权力机关、俄罗斯联邦主体执行权力机关和地方自治机关。主要负责相互协作,组建动员机关,落实动员措施,确保动员任务的完成。

近几场高技术局部战争表明,谁能在未来战争中牢牢把握作战的制信息权,谁就能够拥有更强的获取和处理战场信息的能力,就必将获得战场的主动权,进而获得整个战争的胜利。因此,在信息化条件下,世界各主要国家不断依托信息技术优势,努力实现动一体化动员、精确化动员和网络化动员。

国防动员是一项重要的军事支持行为,但在苏维埃时代的俄罗斯,有关国防动员的单行立法却是空白。当时只是在一些法律中简单地规定国防动员问题。如1967年《苏联普遍兵役法》第100、101条规定了动员的宣布和动员征召两项法律制度。1996年,俄罗斯联邦制定了《关于国防的联邦法律》(以下简称《俄罗斯联邦国防法》)。但是,基于《俄罗斯联邦国防法》是国防领域基本法律的性质,其无法构建国防动员的具体制度。俄罗斯亟需一部单行的国防动员法。于是,俄罗斯联邦国家杜马于1997年1月24日通过了《关于在俄罗斯联邦进行动员准备和动员的联邦法律》(以下简称《俄罗斯联邦动员法》)。该法于1997年2月13日经联邦委员会批准,并于1997年2月26日正式公布。《俄罗斯联邦动员法》是俄罗斯历史上第一部有关国防动员问题的单行立法。

除《俄罗斯联邦国防法》和《俄罗斯联邦动员法》外,调整俄罗斯联邦国防动员的规范性法律文件还有:《俄罗斯联邦民法典》《关于兵役和军事职务的联邦法律》(以下简称《俄罗斯联邦兵役法》)《关于俄罗斯联邦铁路运输的联邦法律》,等等。此外,一些俄罗斯联邦总统的命令和俄罗斯联邦政府的决定,也规范了动员准备和动员活动。前者如1997年11月14日俄罗斯联邦总统《关于在动员准备和动员领域联邦执行权机关权限的命令》,后者如2006年12月30日俄罗斯联邦政府第852号决定批准的《关于动员征召公民的规定》。

动员准备和动员的概念

在俄罗斯国防动员法制建设史上,《俄罗斯联邦动员法》首次对国防准备和国防动员这两个概念进行了法律界定。

(一)动员准备的概念

根据《俄罗斯联邦动员法》第1条第1款,动员准备,是指为预先准备俄罗斯联邦的经济、俄罗斯联邦主体的经济和地方自治组织的经济,准备国家权力机关、地方自治机关和组织,准备俄罗斯联邦的武装力量、其他部队、军事单位、机关和根据《俄罗斯联邦国防法》在战时组建的专门单位(以下简称专门单位),以保护国家免受侵略,满足战时国家的需要和居民的需求,而在平时所采取的一切措施。从这个法律概念可以得出,动员准备有以下特征:

第一,动员准备针对三类对象:其一是俄罗斯联邦的经济,俄罗斯联邦主体的经济和地方自治组织的经济。其二是国家权力机关(1),地方自治机关(2)和组织(3)。

其三是俄罗斯联邦的武装力量(BoopyжeнныeCилыPoccийcкoйФeдepaции),其他部队(дpyгиe BoЙcкa)(1),军事单位(BoинcкиeфOpmиpовaния)(2),机关(opгaны)(3)和专门单位(специалbныеформирования)。

从这三类对象可以得出几个特点:一是动员准备针对的是国家和地方,机关和组织,并非针对个人;二是在动员准备的对象中,既包括公法性质的机关,也包括私法性质的组织;三是在作为动员准备对象的国家权力机关中,既包括行政机关,也包括立法机关和司法机关。

第二,动员准备的目的,是保护国家免受侵略,满足战时国家的需要和居民的需求。这一目的决定了动员准备的性质和任务:从性质上看,动员准备具有预先性和计划性,是未雨绸缪,防患未然。

第三,动员准备的内容,是使得上述三类对象在平时有所准备而采取的一切措施。

第四,依据法律和其自身的性质,动员准备的时间只能发生在平时。

(二)动员的概念

根据《俄罗斯联邦动员法》第1条第2款,动员是指为将俄罗斯联邦的经济、俄罗斯联邦主体的经济和地方自治组织的经济,国家权力机关、地方自治机关和组织转变为战时条件下的工作,将俄罗斯联邦武装力量、其他部队,军事单位、机关和特别单位转变为战时的组织和构成,而采取的一切措施。

从这个法律概念可以得出,动员具有以下三个特征。

第一,动员的对象与动员准备的对象完全一致。

第二,动员的内容,是下列措施的总和:一是将俄罗斯联邦的经济、俄罗斯联邦主体的经济和地方自治组织的经济,转变为在战时条件下的工作;二是将俄罗斯国家权力机关、地方自治机关和组织转变为在战时条件下的工作;三是将俄罗斯联邦武装力量、其他部队,军事单位、机关和专门单位转变为战时的组织和构成。可见,动员的内容主要是经济、机关和组织以及军事力量由平时向战时的转变。因此,从内容和目的上可以很好地区分动员准备和动员:动员准备是平时所采取的准备措施,其目的是防患于未然;而动员则是使经济、国家机关和组织以及军事力量由平时向战时转变的措施,其目的是迅速适应战争的需要。

第三,动员既可以发生在战争状态开始之前,即平时;也可以发生在战争状态开始之后,即战时。根据2002年1月30日《关于战争状态的联邦宪法性法律》第1条第6款,事先未宣布全面动员或者局部动员的,在俄罗斯联邦领域内或者其特定地区进入战争状态时,应当根据俄罗斯联邦的联邦法律和其他规范性法律文件予以宣布。这条规范说明,在进入战争状态之前宣布动员应属常态,在进入战争状态之后宣布动员则是例外。

动员准备和动员的内容

《俄罗斯联邦动员法》第2条第2款确立了动员准备和动员的三项基本原则,即集中领导原则,预先性、计划性和控制性原则,与综合性和协同性原则。基于这三项基本原则,《俄罗斯联邦动员法》第2条第3款规定了24项动员准备与动员的具体内容。依据动员准备和动员的不同事项,可将这些内容分为三类:

第一是与经济转变有关的内容。如使俄罗斯联邦、俄罗斯联邦主体和地方自治组织的经济以及组织对动员时期和战时的工作有所准备;建立、积累、保全和增加动员储备和国家储备中的物质财富储备,不降低粮食商品和石油产品的储备,等等。

第二是与机关、组织的工作转变有关的内容。如动员准备和动员领域的规范性的法律调整;制定动员计划;采取措施使国家权力机关、地方自治机关和组织转变进行战时条件下的工作,等等。

第三是与军事力量转变有关的内容。如使俄罗斯联邦的武装力量、其他部队、军事单位、机关和专门单位对动员有所准备;对俄罗斯联邦的武装力量、其他部队、军事单位、机关和专门单位进行动员,等等。

从法律概念与法律制度的关系看,上述内容较好地回应了《俄罗斯联邦动员法》第1条所界定的动员准备和动员的概念,避免了动员准备和动员概念的虚化。

国家权力机关和地方自治机关的权限

在动员准备和动员领域,享有法定权限的主体是部分国家权力机关和地方自治机关。我们发现,在动员准备和动员领域,有一些国家权力机关不享有法定的权限,包括:俄罗斯联邦的法院、俄罗斯联邦的检察院、俄罗斯联邦中央选举委员会、俄罗斯联邦审计委员会和俄罗斯联邦人权专员。这些机关不享有动员准备和动员的权限,并不表明它们不承担动员准备和动员的义务,因为不论在平时还是在战时,国家权力机关都承担与国防和国家安全有关的义务。

(一)俄罗斯联邦总统的权限

俄罗斯联邦总统为国家元首,是俄罗斯联邦武装力量的最高总司令。根据《俄罗斯联邦动员法》第4条,在动员准备和动员领域,俄罗斯联邦总统的权限可归纳为以下几类:一是法律和政策的制定权和发布权;二是对国家权力机关相互关系的协调权;三是动员准备和动员的宣布权;四是国际条约的谈判权和签署权。从权限的性质看,俄罗斯联邦总统主要承担的是动员决策权和协调权。决策,既包括宣布动员这种具体的决策,也包括制定法律、制度等抽象的决策;协调,即协调国家权力机关的活动和关系。

(二)联邦会议的权限

联邦会议是俄罗斯联邦的代表机关和立法机关,由联邦委员会和国家杜马所组成。根据《俄罗斯联邦动员法》第5条,在动员准备和动员领域,联邦委员会的权限为:审议由国家杜马通过的联邦法律所确定的动员准备支出;审议由国家杜马通过的有关保障动员准备和动员的联邦法律。国家杜马的权限为:以联邦法律的形式确定动员准备的支出;通过有关保障动员准备和动员的联邦法律。显然,联邦会议所享有的权限是立法权和财政监督权。

(三)俄罗斯联邦政府的权限

俄罗斯联邦政府行使俄罗斯联邦的执行权,它由俄罗斯联邦政府总理、副总理和联邦部长组成。根据《俄罗斯联邦动员法》第6条,在动员准备和动员领域,俄罗斯联邦政府所行使的权限覆盖了动员准备和动员的大部分内容:

一是领导权,即领导俄罗斯联邦的动员准备和动员,领导俄罗斯联邦执行权机关的动员准备和动员。

二是组织实施权,既包括组织相关机关具体实施动员准备和动员的内容(具体的组织实施权),如组织提高动员机关工作人员的职业技能,组织公民的保留等等;也包括确定动员准备和动员的程序(抽象的组织实施权),如确定动员储备的程序等。

其三是监督权,即监督动员准备,监督俄罗斯联邦军事力量的动员。俄罗斯联邦总统与俄罗斯联邦政府在动员准备和动员领域的分工,主要表现在前者行使决策权,后者行使执行权;前者行使协调权,后者行使领导权、组织权和监督权。

(四)联邦执行权机关的权限

联邦执行权机关,即联邦政府下属的各部和其他联邦执行权机关。根据《俄罗斯联邦动员法》第7条,在动员准备和动员领域,联邦执行权机关的权限可以分为以下几类:

一是具体实施权。俄罗斯联邦总统行使决策权,俄罗斯联邦政府行使组织实施权,而联邦执行权机关则行使实施权。经过这样3个环节的权力运作,动员准备和动员得以从抽象的意志最终形成、并落实为具体的行动。

二是领导权,这里的领导权有别于俄罗斯联邦政府的领导权:前者领导的对象是与联邦执行权机关活动相关或者在其管辖之下的组织,领导的内容是动员准备;而后者领导的对象则是俄罗斯联邦(国家)和联邦执行权机关(国家的部委),领导的内容既有动员活动,也有动员准备活动。

三是部分组织权,如组织兵役登记和公民保留。俄罗斯联邦国防部是履行在国防领域制定和实施国家政策、进行规范性法律调整的联邦执行权机关,是俄罗斯联邦武装力量的管理机关。在军事力量的动员准备和动员方面,俄罗斯联邦国防部享有较多的权限;在经济的动员准备和动员方面,联邦国防部则享有对俄罗斯联邦经济动员计划提出建议的权力。

(五)俄罗斯联邦主体的执行权机关与地方自治机关的权限和功能

在动员准备和动员领域,俄罗斯联邦主体的执行权机关与地方自治机关所行的权限,一是领导权,即俄罗斯联邦主体的执行权机关和地方自治机关领导地方自治组织的动员准备,领导与其活动有关的或者在其管辖之下的组织的动员准备;二是组织实施权,即通过相应的机关具体组织动员准备和动员;三是具体实施权,即具体实施动员准备和动员活动;四是监督权,即监督地方自治机关和相关组织的动员准备活动。

组织和公民的义务

在动员准备和动员领域,组织的义务主要包括:组织和采取保障其动员机动性的措施;组建动员机关,指定动员工作人员;在自己的权限内制定动员计划;为保障动员准备和动员,根据已签订的合同(协议)履行动员任务(订购);在宣布动员时,采取措施转变生产,以在战时条件下进行工作,等等。公民的义务主要包括:在动员时期和战时,为确定自己的任务,根据要求出席军事委员会;履行其收到的军事委员的书面命令、通知和指令;根据俄罗斯联邦的立法,为保障国防和国家安全的目的,在战时提供建筑、设施、交通工具和其他其所有的财产,等等。公民不履行在动员准备和动员领域的义务的,应依据俄罗斯联邦的立法承担责任。

《俄罗斯联邦宪法》第55条规定,联邦法律可以限制人和公民的权利和自由,但只得基于维护宪法制度的基础,其他人的道德、健康、权利和合法利益,保障国防和国家安全的目的。由此,《俄罗斯联邦动员法》规定组织和公民的义务就具有了正当性。

此外,上述义务在民事法律关系上也具有正当性。《俄罗斯联邦民法典》保护公民和组织的所有权,因此,《俄罗斯联邦动员法》在要求组织和公民提供建筑、设施、交通工具等财产时,同时规定应当由国家依照俄罗斯联邦政府确定的程序向组织和公民赔偿损失。《俄罗斯联邦民法典》第421条规定,禁止强制订立合同,但本法典、其他法律规定有订立合同义务以及自愿接受的除外。《俄罗斯联邦动员法》第9条规定,组织无权拒绝签订关于履行为保障国防和国家安全的动员任务(订购)的合同(协议),但考虑到动员进行的程度而无法履行这些任务(订购)的除外。因为有了民法典的事先规定,动员法的这条规范就具有了正当性。

动员准备和动员的具体制度

《俄罗斯联邦动员法》和其他规范性法律文件还确立了一些具体的动员准备和动员制度。限于篇幅,本文只评介其中的三项制度:

(一)动员准备和动员的拨款制度

现行《俄罗斯联邦动员法》对动员准备和动员的拨款问题,进行了重大的修改。修改前的《俄罗斯联邦动员法》第14条规定,动员准备由联邦预算资金、俄罗斯联邦主体的预算资金、地方预算资金和组织的资金拨付。其中,为保障国防和国家安全而进行的动员准备,由联邦预算资金拨款;为俄罗斯联邦主体的经济动员准备,由俄罗斯联邦主体的国家权力机关发起签订的合同(契约),由俄罗斯联邦主体的预算资金付款;地方意义的动员准备由地方预算付款;由组织发起的、为提高组织运作的稳定性的动员准备工作,由组织的资金付款。

这种动员准备的三元制拨款体系,表面上看分工明确,但是,在实际运作中,“国防和国家安全”与俄罗斯联邦主体的经济动员准备密切相关,到底由联邦拨款还是联邦主体自行拨款,这是问题之一;什么是“地方意义的”动员准备,恐怕在拨款之前需要联邦政府与地方政府的反复协调,这是问题之二;组织,特别是营利性的法人组织,实际中是否愿意承担拨款的义务,以履行动员准备的责任,这是问题之三。

2004年8月22日,俄罗斯联邦第122号联邦法律对《俄罗斯联邦动员法》第14条进行了重大修改。

修改后的《俄罗斯联邦动员法》第14条规定:

(1)为保障俄罗斯联邦的国防和安全,动员准备工作属于俄罗斯联邦的财政支出性义务;

(2)经与组织活动相关的联邦执行权机关、俄罗斯联邦主体的执行权机关和地方自治机关同意,或者经组织对其财产行使所有人职能的联邦执行权机关、俄罗斯联邦主体的执行权机关和地方自治机关的同意,组织可以承担不属于预算项目的动员准备工作的费用,包括依据俄罗斯联邦的立法列入非经营性开支的,在生产中运用(使用)、为履行动员任务(订购)所必需的生产设备和项目的费用;(3)动员的拨款措施,依照俄罗斯联邦则政府确定的程序进行。

尽管修改后的动员准备拨款体制增加了联邦的财政负担,但其更具有科学性与合理性。原因在于:第一,它体现了动员法中确立的集中领导原则,完善了动员法的内部体系;第二,它避免了联邦、联邦主体和自治地方三级政府在拨款问题上耗费的协调成本、时间成本和决策成本;第三,它保障了联邦和地方动员准备经费的统一来源,避免个别地方缺乏动员准备经费的问题;第四,它事实上确立了联邦对动员准备经费的统筹权,有利于联邦加强对全国动员准备的集中领导。

(二)动员征召制度

动员征召是动员准备和动员的重要内容,它在人力上保障动员准备和动员的进行,满足了动员时期和战时国防和国家安全的需要。《俄罗斯联邦动员法》第五章规定了动员征召制度,包括动员征召的根据、对象、期限、程序以及公民的义务等内容。为落实《俄罗斯联邦动员法》规定的动员征召的组织和程序,2006年12月30日俄罗斯联邦政府批准了《动员征召规定》。

动员征召公民(призывгражданпомобилизации),是指在俄罗斯联邦主体的执行权机关和地方自治机关的协助下,由军事委员会、动员征召委员会和拥有预备役的联邦执行权机关所采取的一系列措施,以保障军队的人员构成达到战时编制的要求。

与动员征召相似的概念是征召(призыв),二者的区别主要有:第一,进行征召的时间不同。动员征召发生在动员时期或者战时,而征召发生在和平时期。

第二,征召的对象不同。动员征召的对象是预备役公民,而征召的对象是非预备役公民。第三,公民对征召的决定不服,可以依法提起诉讼,但对动员征召的决定不服,则不享有起诉的权利。

(三)公民保留制度

公民保留是与动员征召相对应的一项法律制度,它使得部分公民免受动员征召。《俄罗斯联邦动员法》确立了公民保留制度的法律框架,包括公民保留的根据、目的、法律后果和程序等。为落实公民保留制度,1998年2月26日,俄罗斯联邦政府修订了《公民保留规定》。公民保留制度实际上只涉及保留预备役公民,使其免受动员征召。预备役公民的保留,是指由国家权力机关、地方自治机关和组织采取的一系列措施,以保障其在动员时期和战时的人力资源。预备役公民保留的基本任务,是在动员时期和战时,通过在俄罗斯联邦的武装力量、其他部队、军事单位、机关和战时组建的专门单位与国家权力机关、地方自治机关和组织之间,及时、合理地分配预备役公民中的领导、专家、熟练的工人和职员,将其配备给国家权力机关、地方自治机关和组织。

动员准备和动员制度的实践

《俄罗斯联邦动员法》施行至今,已有12年了。在这期间,俄罗斯联邦尚未进行过全面或者局部的动员。在车臣冲突中,只有俄罗斯联邦车臣共和国非法宣布“动员”,以此对抗联邦军队。在2008年8月8日~13日的俄罗斯与格鲁吉亚的武装冲突中,只有格鲁吉亚单方面宣布动员,而俄罗斯联邦却没有宣布动员。

与动员不同,俄罗斯联邦的动员准备应该一直在进行之中。由于动员准备领域的许多内容涉及国家秘密,我们无法得知其实施的具体情况,但是,从我们目前掌握的情况来看,俄罗斯动员准备的实施主要有三个方面:一是联邦主体制定、通过大量有关动员准备的法律,在规范、制度的层面实施《俄罗斯联邦动员法》的内容。以圣彼得堡市为例,2003年12月29日,圣彼得堡市政府通过了《关于圣彼得堡市长动员管理局的规定》;2007年9月28日,圣彼得堡立法会议通过了《关于组织圣彼得堡动员准备和动员的若干问题的法律》。二是联邦执行权机关和俄罗斯联邦主体的执行权机关制定了大量的动员计划。三是联邦执行权机关、俄罗斯联邦主体的执行权机关与组织签订了大量的有关动员任务的合同(契约)。

（保留所有权利，转载请注明作者和“制度开门”。资料来源：刘文兵，王俊，吴有锋，冯兴来，卢雪，浅析国外国民经济动员——以美国和俄罗斯为例，中国经贸导刊(中). 2020,(01)。 刘鹏，俄罗斯联邦的动员准备和动员制度，西安政治学院学报. 2009,22(06)）