国资委发部门规章指导央企合规，反垄断为何被摆在重要位置？

反垄断合规，成为央企关切一个的重要议题。

9月16日，国务院国资委正式发布《中央企业合规管理办法》（简称《办法》），从组织机构职责、制度建设、运营机制等方面加大央企合规管理力度，将软约束提升为硬要求。

《办法》明确，中央企业应当针对反垄断、反商业贿赂、生态环保、安全生产、劳动用工、税务管理、数据保护等重点领域，以及合规风险较高的业务，制定合规管理具体制度或者专项指南。

在列举的重点风险领域中，反垄断为何被摆在首要位置？新《反垄断法》又对央企合规提出怎样的要求？有反垄断专家告诉南都记者，不管央企还是民企，只要违反《反垄断法》都会受到处罚。8月1日新《反垄断法》施行后，已经看到有针对国企和央企的民事诉讼出现，这一定程度上也倒逼企业开展反垄断合规。

南都记者观察发现，近期多家央企先后召开《反垄断法》专题培训会，要求加深做优做大国有资产与适用《反垄断法》之间关系的理解，不断提升防范反垄断合规风险的意识和能力。

合规管理变“火”，企业注重外规内化

“合规管理是一件‘必须要做、并且一定要做好’的事。”9月13日，在中央企业合规管理工作推进会，国资委党委委员、副主任翁杰明强调，合规管理是企业切实有效防范经营风险的关键制度性措施，中央企业要深入贯彻落实《中央企业合规管理办法》。

南都记者梳理发现，近年来国资委高度重视央企的合规管理工作。2016年，国资委将中国石油、中国移动、东方电气集团、招商局集团、中国中铁五家央企列为合规管理体系建设试点单位；2018年印发《中央企业合规管理指引（试行）》，并陆续编发反垄断、出口管制、反商业贿赂等一系列重点领域合规指南；2022年确定为中央企业“合规管理强化年”，要求全面提升依法合规经营管理水平。

从启动试点工作，到出台央企合规管理的指引，再到从部门规章的形式发布管理办法，可以看到国资委对央企合规管理工作的重视程度不断提升。与此同时，大合规的概念也深入很多企业的经营活动中。

“《办法》的出台具有重要意义，这将为国有企业开展合规管理工作提供重要的指引。”北京一家国有企业的法律合规部负责人告诉南都记者，这两年中国企业在海外受到制裁的案例不时出现，这让合规变得越来越“火”。“原来我们的工作聚焦内控，比如负责查找内部流程的漏洞，及时发现风险点等；现在更强调合规建设，关注点不光包括法律，还要考虑经营所在区域的情况、行业准则、商业实践规范等，然后将外规内化。”

南都记者注意到，《办法》要求中央企业结合实际设立首席合规官，这一岗位由总法律顾问兼任，并明确重大决策事项的合规审查意见应当由首席合规官签字。

此外《办法》提及，中央企业因违规行为引发重大法律纠纷案件、重大行政处罚、刑事案件，或者被国际组织制裁等重大合规风险事件，造成或者可能造成企业重大资产损失或者严重不良影响的，应当由首席合规官牵头，合规管理部门统筹协调，相关部门协同配合，及时采取措施妥善应对。

多位受访专家告诉南都记者，设立首席合规官是国际一流企业的普遍做法。世界银行、经合组织等国际组织也鼓励企业设立首席合规官，在撤销对相关企业的制裁时，这是评估其合规管理水平的重要指标。

值得一提的是，强化合规管理也是落实中央政策要求的表现。“十四五”规划明确指出，要引导企业加强合规管理，防范化解境外政治、经济、安全等各类风险。

央企往往具有垄断地位，在竞争合规上面临较大压力

聚焦制度建设，《办法》要求中央企业应当制定合规管理基本制度，明确总体目标、机构职责、运行机制、考核评价、监督问责等内容。

其中第十八条特别指出，中央企业应当针对反垄断、反商业贿赂、生态环保、安全生产、劳动用工、税务管理、数据保护等重点领域，以及合规风险较高的业务，制定合规管理具体制度或者专项指南。

这些重点合规领域中，为何将反垄断摆在首要位置？

此前，武汉大学法学院教授孙晋接受南都采访时表示，近年来中央高度重视强化竞争政策基础地位，多次强调维护市场公平竞争。中央企业的市场规模较大，往往具有垄断地位，在竞争合规上面临较大压力。因此有必要高度重视央企反垄断合规的紧迫性和重要性。

上海邦信阳中建中汇律师事务所合伙人田小丰也告诉南都记者，一些央企因为政策性、自然垄断等原因具有市场支配地位或具有较强市场势力，加之为了实现做大做强的要求和目标，因此可能出现利用市场地位索取高价、搭售等行为。

田小丰说，在实践中还发现一些央企为了多元化经营，进入到相关的下游领域（相邻市场），也会利用其在上游市场的支配地位实施歧视性待遇等行为。

那么，过往有哪些央企曾触碰《反垄断法》红线？

国资委官网公布的央企名录显示，目前隶属国资委监管的央企共有98家，业务涵盖航空航天、石化、电力、能源、钢铁、电信、汽车制造、工程建筑等关系国家安全和国民经济命脉的行业。

近期按照电信、能源、交通运输、金融等领域分类，清华大学国家战略研究院特约研究员刘旭梳理了过去14年央企违反《反垄断法》的情况。他告诉南都记者，这些年直接调查或处罚央企本身的反垄断案件较为少见，其中比较典型的是一起电信反垄断案；其余大部分案件查处的是央企下属的分公司、子公司或合营企业。

“另外，目前也有央企在海外涉及反垄断调查被处罚的案例，海外（业务）合规同样重要。”刘旭说。

值得一提的是，《办法》明确关注反垄断等重点领域的合规风险时，也要求央企根据所在国家（地区）法律法规等，结合实际制定专项合规管理制度。

国资委要求梳理以往的反垄断案件，完善预警机制

梳理过往执法案例，针对央企和国企的反垄断调查往往颇受关注。

今年8月，南都反垄断课题组历时两个月推出3万字的《反垄断首次修法观察报告》。报告盘点了反垄断法实施以来部分较为公众熟知的典型案例发现，早期反垄断法迎来的一波关注高潮，正是在反国有企业垄断上。

2011年11月，国家发改委宣布就宽带介入问题，对中国电信和中国联通发起反垄断调查。当时执法机构披露，基本查明中国电信和中国联通在互联网接入市场上合占三分之二以上的市场份额。利用这样的市场支配地位，当事人被指涉嫌实施“价格歧视”行为。

从公开信息看，两公司于2011年底提交中止调查申请，承诺整改并将提升网速并降低宽带资费。当时反垄断执法机构称已收到申请，正按照《反垄断法》审理。但此后，官方并未公开披露这起案件的最终处理结果。

除上述电信反垄断案外，多位受访专家提到，在2016年全国首例直供电价格垄断协议案中，也有央企受到反垄断调查并“吃”下罚单。

公开信息显示，2016年1月山西省电力行业协会召集大唐、国电、华能、华电4家央企发电集团山西公司，4家省属发电集团以及15家发电厂，在太原市召开“大用户直供电座谈会”，会议期间涉案企业按照约定的让利幅度签订了一份直供电交易合同。

根据《反垄断法》规定，禁止具有竞争关系的经营者达成固定或变更商品价格的垄断协议。在接到相关举报后，反垄断执法机构于2017年8月3日作出处罚决定——山西省电力行业协会遭到50万元顶格处罚，包括6家央企在内的23家涉案电力企业合计罚款7288万元。

当时《人民日报》还就此事发表评论称，反垄断没有法外之地，每个行业都不例外，国有企业也没有任何豁免权。无论涉事企业是盈利还是亏本，无论经营环境景气还是不景气，都不能成为违法的理由。

“央企具有体量规模大、市场影响力大、涉及自然垄断行业的特点，其行为可能对市场竞争状况造成影响，因此存在一定反垄断合规风险。”上海汇业律师事务所合伙人潘志成说。

梳理现有案例，潘志成对南都记者表示，虽然直接调查或处罚央企本身的案件很少，但针对央企下属的分公司、子公司和合营企业的反垄断案件数量较多，覆盖的领域和违法行为的类型也较为广泛。其中横向垄断协议案主要涉及水泥、混凝土、港口、保险、信息系统、电力、电信等行业；纵向垄断协议案主要涉及汽车、石化等领域。

今年7月底，国资委下发《关于深入学习贯彻<反垄断法>进一步加强反垄断合规管理的通知》，要求各央企把深化合规管理作为重要抓手，系统总结本企业本行业以往的反垄断案件，不断完善风险识别评估预警机制。

新《反垄断法》将垄断责任的主体扩张至个人

上述《通知》指出，各央企要深刻领会《反垄断法》新增“鼓励创新”立法宗旨的重要意义，正确理解做强做优做大国有资本与禁止滥用市场支配地位之间的关系，促进企业高质量发展新模式走深走实。

为提高全员反垄断合规意识，《通知》要求领导干部等“关键少数”要带头学习《反垄断法》，今年年底前各单位至少组织开展1次新《反垄断法》相关学习培训。

南都记者梳理发现，最近两个月，中铝集团、国家管网集团、中国有色集团、中盐集团等多家央企已先后开展新《反垄断法》专题学习培训活动，要求将反垄断合规与生产经营相结合。

近期，北京市盈科律师事务所高级合伙人王俊林律师曾为中盐集团作题为“反垄断法及其修订重点内容解读”的专题讲座。这场会议以视频形式召开，系中盐集团“合规管理强化年”系列讲座第二期暨内控合规制度宣贯会，共有450余人参加。

王俊林告诉南都记者，“在中央强化反垄断和防止资本无序扩张的背景下，反垄断法像高悬在企业头上的利剑，需要踏踏实实地进行合规建设；否则首要负责人可能都需承担法律责任，这已经写到《反垄断法》里了。”

据南都记者了解，新《反垄断法》新增条款规定，经营者的法定代表人、主要负责人和直接责任人员对达成垄断协议负有个人责任的，可以处一百万元以下的罚款。此外，违反《反垄断法》规定，构成犯罪的，将依法追究刑事责任。

在王俊林看来，国企和央企通常是行业巨头，如果搞“垄断”，对市场竞争的影响往往会波及一个区域甚至全国。随着中国竞争文化的普及，新《反垄断法》的实施，已有不少国有企业开始关注反垄断合规问题，但现在的重视程度还远远不够。

他告诉南都记者，《反垄断法》实施十余年来，对央企还未真正开展严厉的执法活动。但是新《反垄断法》实施后，已经看到一些针对处于自然垄断行业的国企和央企发起的反垄断诉讼出现。随着新法的施行，此类诉讼预计会越来越多，这也倒逼央企开展反垄断合规。

“反垄断合规是中央企业合规管理的重要组成部分。中央企业的个别部门或员工触犯反垄断法的行为，可能给企业带来巨额的行政罚款或者民事索赔诉讼。”潘志成说。

他建议中央企业参考2020年9月国家市场监督管理总局颁布的《经营者反垄断合规指南》，制定一套完善有效的合规制度并且积极执行和落实，最大程度地预防和降低反垄断合规风险。

9月21日，受上海市国有资产监督管理委员会邀请，田小丰为上海国有企业作了一次主题演讲，内容正是聚焦“反垄断法修订要点与企业合规应对”。

他也建议企业从组织结构、人员设置、制度文件等方面加强制度建设——特别是建立和构建垄断风险的发现、识别、报告和纠正流程。同时加强反垄断文化建设，包括针对不同群体、定期及不定期开展线上线下培训和学习，也可举办合规周等多种活动，树立全员（特别是管理层和关键岗位）的反垄断合规意识。

田小丰还建议企业强化包括商业政策等在内的反垄断法律合规审查工作。如内部合规审查与外部律师审查相结合，实现反垄断合规一票否决制度。

央企应设首席合规官！国资委出台部门规章，重点防范垄断风险

出品：南都反垄断课题组

采写：南都记者李玲