白维军 宁学斯 | “养联体”：模式内涵、运转逻辑与建设路径

随着我国老龄化程度的加深，老年人需求结构正在从生存型向发展型转变，该群体对养老服务质量提出了更高的要求。当前，我国大多数老年人倾向于居家养老。该如何围绕居家养老需求，有效协同市场力量实现高质量养老？

近日，中国社会保障学会微信公众号发布了我校公共管理学院教授白维军、博士研究生宁学斯在《社会保障研究》上合作的论文《“养联体”：模式内涵、运转逻辑与建设路径》（9月6日网络首发）。

摘 要:如何在居家养老意愿明显、公立养老资源不足、私立养老主体进入动力弱的背景下实现养老服务高质量发展，是当前养老领域面临的现实难题。作为基于社区治理的公私合作养老新模式，养联体能兼顾老年群体的养老需求和养老服务主体的盈利诉求，具有极强的理论和现实价值。其实践逻辑是基于信任机制，在党建引领和政府牵头下协同社区周边主体，共同满足老年群体多样化的居家养老需求。养联体建设中，要理清各主体协同的底层逻辑；借助平台匹配供需信息资源；开展适老服务，为老年人赋能，增强该群体的消费意识；根据地区和主体特质形成多层次、多样化的发展路径。

关键词:养联体；养老服务高质量发展；养老供需；资源整合；协同治理

问题的提出：养联体何以突破现有合作养老模式

随着我国老龄化程度的加深，老年人需求结构正在从生存型向发展型转变，该群体对养老服务质量提出了更高的要求。当前，我国大多数老年人倾向于居家养老。民政部数据显示，截至2020年7月底，我国已建成养老机构床位429.1万张，但收住老年人却只有214.6万人，养老床位空置率高达50%。居家养老能让老年群体在不离开家庭、社区等熟悉环境的情况下，享受到较为全面的生活照料、康复保健等服务。《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》提出要强化居家社区养老服务能力；《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》要求创新居家社区养老服务模式。然而在现实中，社区居家养老服务还面临一些难题。从服务提供方看，有两方面的问题:一是虽然服务内容涵盖家政、送餐、康复等，但服务提供者较为分散，单个服务提供者一般只提供一种类型的服务，难以满足老年人的综合需求；二是私人主体逐利倾向明显，养老资源难以有效调动和挖掘，且服务质量参差不齐，难以被监测。从需求方看，有三方面的问题:一是很多老年人因不能熟练使用智能设备，难以了解到相关服务信息；二是老年人消费活力不足，其在养老支出上较为保守，难以形成规模化养老经济；三是老年人尤其是高龄老年人因机体老化、免疫力下降，对医疗卫生服务的需求更为迫切，但目前我国还没有形成有效的医养结合社区照料机制。

高质量的养老服务离不开市场力量的参与，《“十四五”公共服务规划》鼓励民间资本参与养老服务，但当前政府和市场的养老服务合作模式存在诸多弊端，难以兼顾养老服务主体盈利和老年群体的切实需要。从现有三种典型合作模式看:养老特色小镇模式虽然照顾到老年群体的健康、养生需求，但由于其投资规模大、周期长、风险高，以及需要跨地区整合资源等原因，所服务的老年群体较为有限，提供服务的商户盈利也不稳定；政府和社会资本合作的PPP模式在运作过程中存在项目政策风险高、专业人员素质低、产业链发展不协调等问题，且容易忽略多数老年群体真正的照料需求，部分项目处于规范性调整阶段；养老服务驿站模式虽能让老人在熟悉的环境下享受养老服务，但过多依靠政府补贴，公益性与盈利性难以兼顾和协调。

那么，该如何围绕居家养老需求，有效协同市场力量实现高质量养老？2022年，北京市第十五届人民代表大会第五次会议提出，建立街乡镇养老服务联合体运行机制，即以行政辖区为单位，将社区养老照料中心、养老驿站、医疗服务机构、各类商户、公共服务商等碎片化的养老服务资源进行整合，形成立足社区、辐射居家的养老服务合力，以此为群众提供优质便利的养老服务。实践中，基于这一机制形成了区域养老服务联合体(以下简称“养联体”)这种新型养老服务模式。该模式最早实践于北京市东城区朝阳门街道，且取得了良好的效果。其具体做法是，由街道办事处委托社会组织将医疗、文化、用餐、照料等各类资源进行统筹，通过搭建养联体平台，实现社区周边养老服务资源的整合、融合和多方联动。

与其他合作养老不同，养联体模式能兼顾养老服务主体的盈利追求和老年群体的养老需求，突破了政府与市场合作养老的困境。那么，养联体在现实中是通过怎样的机制调配资源进行居家养老服务的？其实现逻辑又与现有理论形成了怎样的学理对话？在中国的话语体系下，其适用性和优势在哪里？为回答上述问题，本文以北京市东城区朝阳门街道的养联体实践为案例，一方面，在理论层面梳理养联体的联动机制和实现逻辑，提出可推广复制的建设路径；另一方面，探寻养联体从较小区域到更大范围推广的发展路径，实现养老资源均衡调配，促进养老服务高质量发展。

养联体的内涵与理论解释

养联体是一种基于社区的公私合作养老新模式，虽与医联体名称相似，但“医”“养”分属不同领域，管理机构和运行机制亦不相同。因此，很难套用医联体的模式架构对养联体进行分析研判，需对养联体进行专门的界定阐释。

(一)养联体的内涵

养联体关键在“联”，需要明确的是“谁来联”“联结谁”“怎样联”这三个问题。作为一种养老服务创新模式，养联体旨在提高社区养老能力、营造良好的老龄化社会氛围、满足老年群体的养老需求。具体来讲，养联体是由政府部门牵头，利用各种平台，联合周边商户、社会组织、志愿者等主体共同提供养老服务，从而形成相互促进、相互信任的共同体。

狭义上讲，养联体是将养老照料中心、养老服务驿站、医疗服务机构、教育培训主体、公共服务商等碎片化的养老服务资源整合起来，形成立足社区、辐射居家的养老服务合力。广义上讲，养联体是一种基层社会治理形式，主要是为解决居家养老服务“最后一公里”难题。从服务过程看，养联体需要对一定区域内老年人进行信息采集、动态观察、需求收集、需求对接等全链条跟踪。从服务内容看，养联体涉及护理、照料、家政、送餐、适老、扶助、娱乐、教育、医疗等多样化服务。从供给主体看，既包含社区养老照料中心、医疗卫生机构、餐厅食堂、家政中心等提供各类服务的商户，也包括相关社会组织和志愿者等。从技术角度看，养联体平台的搭建需运用互联网、人工智能、大数据、区块链等技术，辅助提高养老服务质量和效率。

(二)养联体的理论解释

养联体需协调多方主体，集中力量提供养老服务，既要保证服务质量，又要给养老服务主体盈利空间，其内在机理则分别对应协同治理理论、合作治理理论以及资源依赖理论。

１.协同治理:政府主导下的社区周边养老服务主体协同

协同治理是正式和非正式主体以共识为导向，共同参与集体决策的过程。养老服务作为一种基层社会治理形式，利用协同治理理念，可以有效动员养老服务物质资源和人力资源，多主体、多途径共同推进养联体建设。例如，街道办事处可协同社区志愿者开展入户调查，获取区域内老年群体的数据和信息，从而掌握其需求，并通过搭建的服务平台统筹周边商户，使其有为老年人提供服务且获得盈利的机会。再如，政府购买社会组织提供的服务，让其承担养老项目，并召集志愿者，采取持续联合行动，共同应对养老服务的各种风险挑战。综上，养联体的协同治理逻辑是政府部门协同养老机构、社会组织、商户、志愿者等，为老年人提供多样化、高质量的养老服务，以实现社区内老年群体的高质量养老服务需求。

２.合作治理:控制服务价格并保障服务质量

合作治理的内在逻辑是各主体基于各自优势进行理性分工，通过公共部门与私人部门的合作和互动实现利益最大化。养老服务机构需要盈利，老年人亦需要价格合理、质量有保证的服务。但在现实中，一方面，能吸引社会资本的养老项目难以实现普惠，社会资本更偏向于投资有较大利润空间的项目；另一方面，由于纯市场化的养老服务经济回报率低，部分服务提供者可能会通过降低服务质量控制成本。养联体利用了合作治理理念，能兼顾物美价廉与服务质量。在政府与社区周边商户的合作过程中，政府发挥公信力优势，为甄选出来的养老服务商户提供“背书”，帮助其对接目标群体，实现稳定收益；养老服务提供方发挥专业优势，满足老年群体个性化需求，在政府监管下控制价格，提升服务质量。

３.资源依赖:通过资源整合降低服务成本

资源依赖理论认为，任何组织为了生存都需要依赖组织环境里的资源。养联体基于各种平台将社区周边的养老服务类社会组织与市场主体联结起来，使物质资源、人才资源、信息资源、财务资源、权力资源等形成相互依赖、相互共享的格局，并通过对自身和外部资源的有效管理，持续获取和维持资源。在资源依赖逻辑下，养联体不仅可以使企业、社会组织、市场主体、志愿者等共同在社区中为老年人提供日间照料、助餐助浴、精神慰藉、康复保健等多元化、有针对性的专业养老服务，还能有效降低服务成本。在外部，养联体可以通过资源整合，降低社区周边各类主体的经营成本。例如，通过平台进行商户介绍，降低商户的宣传成本；通过整合养老服务队伍，配合服务主体共同服务，降低其人力成本；改变私立养老院机构提供“贵而杂”养老服务局面，将各个“小但专”的养老服务主体整合起来，降低其个体进入养老市场的风险，也降低了管理费用、租金费用等成本。在内部，该模式可实现服务主体的持续赋能。例如，通过平台让服务队伍共享养老服务课程，增强服务本领，在降低培训成本的同时提高服务质量。

养联体的联动机制和运转逻辑

为说明养联体是如何有效实现高质量养老的，本文以最早实施养联体模式的北京市东城区朝阳门街道为例，分析养联体的联动机制与运转逻辑。

(一)案例概况

北京市东城区朝阳门街道历史悠久，下辖9个社区，人口老龄化程度较高，是最早实施养联体的地区。截止2021年12月31日，该街道常住人口约4.5万，60岁以上约1.4万人，约占常住人口的1/3，其中低收入、高龄、失能、残疾、无子女照护的老人逾500人，他们主要采取居家养老方式。为破解该地区老年群体比重大、难照护的养老难题，2018年10月30日，朝阳门街道正式揭牌“区域养老服务联合体”。该联合体立足于朝阳门街道办事处行政辖区，在街道工委办事处统一领导下，由某社会工作发展中心具体管理。它以养老驿站、照料中心和养老院为核心服务平台，将辖区内的养老服务机构、公共服务机构、文化服务机构、公益服务力量等联合起来，在老年人生活圈内就近提供居家养老服务，营造敬老、孝老、爱老氛围，努力提升该群体的居家养老生活质量。

从上述信息可以看出，该街道开展的养联体模式已持续近４年，积累了丰富的经验，在运作上相对成熟，且所辖地区老年人口比例较我国老龄人口比例更高，因而具有代表性和典型性。

(二)研究方法和过程

扎根理论(Grounded Theory)是基于自然主义研究范式的质性研究方法。其运用系统化的程序,聚焦分析特定现象并归纳出概念,通过概念及其相互关联来构建理论框架,在呈现资料和解释现象的过程中发现问题本质。基于扎根理论方法,本文对朝阳门街道的微信公众号“区域养老服务联合体”中发布的信息进行文本提取,目的是进一步挖掘养联体的联动机制和运转逻辑。提取文本的时间跨度为自区域养老服务联合体正式揭牌(2018年10月30日)起至论文写作前一周(2022年4月20日),提取的主要内容为针对老年群体服务的具体事件。先用NVivo12质性分析软件编码分析,经开放式编码和主轴编码得出55个初始范畴、13个副范畴和3个主范畴。再用写作当周(2022年4月21日)至写作结束时(2022年6月10日)的信息文本进行饱和度检验,未发现新范畴。具体结果如表1所示。

选择性编码是扎根理论研究方法的最后一步,旨在挖掘核心范畴,并验证核心范畴与主范畴之间的关联。在提炼出党和政府支撑、老年人主体导向、服务供给多方协同三个主范畴之后,本文用选择性编码确定核心范畴———养联体模式的有效实现方式,它具体指在党建引领和政府牵头下,以老年群体需求为导向,对接服务提供方提供精准助老服务。这三个副范畴的互动机理是:党组织集中各方力量服务老年群体,并发动老年群体参与社区活动,政府部门引导老年群体提出需求,老年人自主选拔商户并通过平台提出需求,政府收集需求后对接服务主体,使之根据老年群体的需要提供精准服务,由此使老年人认同服务并进行稳定的消费,进而带动周边商户盈利。同时,社会组织利用其专业性对服务内容展开指导并满足老年群体的精神需求,服务满意度高可提高老年人对社区、街道等自治组织和政府部门的信任,使其更易开展政策宣传、需求对接等各项工作。由此,老年人分别与政府和服务主体之间形成“信任－认同”和“信任－消费”闭环。通过选择性编码得出的关联图如图１所示。

(三)对联动机制和运转逻辑的解释

１.养联体在党建引领和政府支持下提供养老服务

第一，中国共产党集中力量，统筹推进老龄事业发展。党的强组织性能汇集社区内更多老年群体参与活动，“养老服务社会组织在社区党群中心的协同下，在党建四合院展开活动，社区老年人汇聚一堂(文本编号:210716)”。第二，由街道带领社区的工作人员走访了解区域内老年群体的生活状况，重点关注高龄、独居、伤残等特殊老年群体，有时“借助节假日为老人送上慰问礼品增进关系(文本编号:220603)”；还组织工作人员在区域间互相考察，“学习交流经验也促进自身进步(文本编号:180313)”。第三，监管部门通过对养联体内部商户的监管评估、安全检查等，保障养老服务质量。具体措施包括“对商户实施打分评价(文本编号:200223)”，进行养联体内部商户的信用建设，动态调整平台的商户，及时剔除服务质量欠佳、引入服务质量好的商户。第四，政府指导养老政策的制定，并对养老政策进行解读与宣传，以便“及时告知符合条件的老年人享受服务(文本编号:211216)”，由此增强老年群体的理解与信任，形成“信任－认同”机制，促进老年群体消费，进而繁荣养老服务市场打下良好基础。

２.养联体的建设充分尊重老年人意愿和需求

第一，老年群体照护服务需求是基础需求也是关键需求，养联体充分保障其居家就便养老、适时用医的需求。例如，通过“对老年人进行能力综合评估(文本编号:200721)、走访失能半失能老人(文本编号:181213)等”调研收集需求信息，确定诸如惠民服务、公益服务等基础需求，和就医陪护、留守陪同、义诊保健等特殊需求，施以个案定制服务，重点帮扶高龄老人，实现精准助老。第二，养联体充分考虑老年群体的特殊性，开展适老服务。例如“开展智能设备培训服务帮助其利用智能设备完成下单服务、打车、社交等操作(文本编号:181212)”，使老年群体适应养联体中的技术手段，能通过使用智能设备提出服务诉求。同时，针对老年群体的弱点开展预防诈骗课程、权益保护讲座等，组织老年人进行其所需的技能培训、急救培训等。第三，养联体还助力老年群体的精神文化建设。例如，协同社会组织“举办节日慰问演出、联欢会(文本编号:220123)”，开展“艺术课程、社区比赛、科普节目、宣传片拍摄(文本编号:180201)”等活动来丰富老年人的日常生活。第四，养联体搭建需求平台，给予商户服务老年群体的机会。“由老年人自己通过平台发布心愿，商户帮助实现(文本编号:201210)”，建立起“信任—消费”的正向循环机制，增强社区周边商户的运营活力，兼顾其盈利目标和老年人的需求。第五，养联体充分尊重老年人的主体性，让其自己做主选择商户。通过“居民座谈运营商遴选会、商户见面会(文本编号:210219)”等形式，在公开养老服务价目的前提下，让老年群体自己选出心仪的养老服务商户，完全以老年人需求为导向，尊重其个人选择。

３.养联体协同各类服务主体为老年群体提供服务

第一，通过微信公众号和小程序、养老服务驿站等平台对接供需，汇总诉求。通过“收集社区老年人‘微心愿’例如修脚、陪聊等(文本编号:201210)”，对接到服务提供方，满足老年人需求。第二，养联体能增加商户进入居家养老市场的动力。“商户通过与养联体签约共同打造助老环境(文本编号:201210)”，主要是为老年人提供低价或无偿服务，尤其是周边的食堂、洗浴、摄影、家政等生活服务类商户，可通过履行社会公益责任，增进老年人的信任和好感，促进其继续消费。第三，养联体还鼓励社会资本投入，增加社区周边养老设施。不断引导各类商户在社区周边设立助老设施，不仅将公立的照料中心、医疗服务机构的专业设施共享使用，还将各类非主打养老服务的小型商户纳入养联体，“挂牌(养联体的)单位都会提供老年人休息、喝水的场所(文本编号:181113)”等。第四，协同社会组织提供专业服务。例如“通过政府购买的方式，让社会工作机构负责具体项目(文本编号:201106)”，再如“通过养老监督管理委员会规范商户行为(文本编号:210105)”，提升为老服务的专业性。第五，充实人才队伍。养联体可以“在平台上招募志愿者(文本编号:220520)”，将社区成员，如小区内中小学生、低龄老人等充实到志愿者队伍中，协调“保障型老人与志愿者‘结对子’精准帮扶(文本编号:211201)”；也可以“召开专家研讨会布局未来发展(文本编号:220818)”，汇集养老领域的调研员或专家、照料护工等方面的人才。

养联体的建设路径

养联体还未在全国广泛实施，尚处探索阶段。为让居家养老服务的规模和质量都能跟上快速增长的养老需求，需深入把握养联体模式的底层逻辑，找准资源整合的方法，破解建设瓶颈，根据各地发展特点和优势，持续改进，促进其规范发展。

(一)底层逻辑:政府领导下社区周边主体有机协同

借助三社联动社会治理手段，以街道社区提供平台、专业社会工作者和社会组织参与的方式，整合街道范围内的各类资源，充分调动服务主体的积极性，搭建养老服务供需对接桥梁，实现老年群体的居家社区养老服务意愿。首先，将私立养老机构资源统筹起来，使之与各级、各类养老服务商户一同服务于社区老年人。其次，通过平台建立包括专业养老服务专家、高校专业人才、社区低龄老年人和学生在内的志愿者团队，定期开展专业的养老服务培训教育，稳定养老服务人才队伍。再次，充分调动周边商户，加大社会资本投入，持续增加养老设施、链接养老资源、获取养老项目。最后，通过内外互动，增强老年人对商户和社区的信赖，促进其稳定的消费，进一步达到商户与老年人相互信任，从而形成良性互动的养老联合体。

(二)资源整合:借助平台集中匹配供需主体信息

通过新技术、新手段建立可供老年群体和服务提供方操作的平台，用以整合资源、对接供需，完善依托社区的居家养老服务体系。首先，拓展汇总需求渠道。一方面通过互联网平台，例如微信公众号、小程序、应用软件等，在一定区域范围内联结养老服务供应端和老年群体需求端；另一方面畅通线下诉求渠道，充分利用养老驿站，或主动走访收集需求，使服务提供方能根据收集到的老年群体需求，通过集约化管理、订单式服务，高效回应老年人的服务需求。其次，整合并动态管理商户。通过资格审核、现场宣讲等方式，筛选出合格的商户，并对其进行服务质量动态追踪；同时，充分调动社区周边的优质养老资源，针对养老群体的多元诉求，形成“一人诉求，多家响应”的服务供给局面。最后，利用技术生成数据。通过分析服务平台中的交易信息，形成一定区域内的老龄大健康数据，生成可研判、可预测的养老服务供需趋势，及时调整服务手段，规避服务过程中可能出现的风险。

(三)破解瓶颈:开展适老服务，为老年人赋能，增强该群体的消费意识

养联体作为一种新的养老模式，实施过程中会遇到技术应用、信任危机、难以消费等问题，需对这些发展中的困难和问题积极应对。首先，开展适老服务，破解技术应用瓶颈。养联体广泛应用了老年人不易操作的智能设备等现代化手段，因此，应尽可能开展适老服务，包括智能设备操作的指导、网络诈骗的预防等。其次，增强老年群体的消费意识，破解商户进入养老市场动力低的瓶颈。老年群体的消费观念较为保守，需要社区做好宣讲工作，并对接商户为老年群体提供居家上门养老服务，带动其消费欲望。通过引导老年群体消费，提高其消费能力，让商户“有利可图”。最后，联合各主体为老年群体赋能，破解信任瓶颈。充分照顾老年人持续学习和受人尊重的需求，在街道或社区的领导下，让相关社会组织、商户等结合老年群体的特点和需求，参与教学互动、技能培训，在交互中形成信任闭环，带动老年群体的消费。

(四)分层异质:养联体的多层次、多样化发展

养联体运行模式不是千篇一律、一成不变的，而应根据地区实际情况和养老服务主体特质，形成多层次、多样化的发展路径。首先，根据经济发展水平和养老文化、老年群体的整体健康情况和消费能力，探索适合所在地区、社区或村集体的养联体模式。例如，一些相对落后的地区无法通过在线平台收集需求信息，对此需转换养联体实现方式，多使用线下方式对接供需。再如，新建设养联体的地区可以通过平台，观看养老服务培训课程，学习先进的养联体建设经验。其次，通过评估区域内老年群体的健康状况及消费能力，进行有针对性的布局。例如，在高龄老人多的社区，被服务对象普遍“体弱多病”，对此可积极发展医养结合的联合体模式，将医疗机构与康养机构相结合，形成服务链条。再如，在老年群体的消费水平和消费意识相对薄弱的地区，宜制定多样化、分级化养老套餐，兼顾经济实惠与特色品质。最后，养联体应秉持适度普惠与高质量相结合的服务目标，随着时代的变化不断发展升级，持续提供经济适用、就近便利的优质养老服务。目前已有的养联体是基于社区、街道的小范围联合体，在共同富裕背景下，可逐渐发展为覆盖更大区域范围的联合体，从而平衡城乡间、地域间的养老资源，让养老资源流动起来，形成动态平衡的养老服务联合体。

来源 ：中国社会保障学会微信公众号

编辑 ：赵颢宇

责编 ：焦键

主编 ：吴栓虎