透过司法观点看乙方如何突破财评审计“久拖乱砍”！

承接政府工程后，甲方的付款能力往往不用担心，但令乙方苦恼的是，政府工程往往要经过财评审计，而财评审计结论需要在工程竣工后几年才能出具，拿到财评审计结论之后又会发现与实际工程造价相距甚远，那么作为乙方怎样突破财评审计的久拖乱砍呢？建永律师汇总了以往成功突破财评审计久拖乱款的司法案例，以供参考。

(一)相关审计部门对发包人资金使用情况的审计与承包人和发包人之间对工程款的结算属不同法律关系，不能当然地以项目支出需要审计为由，否认承包人主张工程价款的合法权益

1、案例：（2019）渝民申2524号

重庆市高级人民法院认为：盘龙镇政府辩称双方约定以审计报告的数据为付款依据，双方结算金额未通过上级审计部门的审计，不能作为结算依据。因国家审计机关的审计是国家审计机关对合同预算、结果等内容实施的行政监督行为，不能当然作为结算依据，故当事人主张以国家审计机关的审计结果作为结算依据的，应当举示建设工程施工合同的明确约定，只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。

由此可见，双方在施工合同中已约定了结算价款的计算方式，并未明确约定以审计结论作为结算依据，且如前所述，双方已在工程完工验收后对工程造价进行了结算，故一、二审法院认定盘龙镇政府主张以行政审计作为最终结算依据于法无据，对其辩称理由不予采纳，并最终确认以盘龙镇政府与宏贵公司结算后共同认可的审定结价作为结算依据，并无不当。

2、案例：（2019）渝05民终680号

重庆市第五中级人民法院认为：17.3条中的审计系政府审计，是对被审计单位的财政、财务收支及其他经济活动的真实性、合法性和效益性进行审查和评价的独立性经济监督活动。政府审计机关对工程结算的审计行为，是一种行政监督行为。故该项目虽然系政府投资工程，但政府审计与工程造价的最终确定也并无必然性联系。在当事人已经确认了工程结算价款的情况下，审计报告不应影响双方结算的效力。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。

(二)当事人对接受行政审计作为结算依据的约定，应当具体明确，而不能通过解释推定的方式

1、案例：（2012）民提字第205号（公报案例）

最高人民法院认为：关于重庆建工集团主张案涉工程属于法定审计范围，因此必须按照国家审计机关的审计结果进行结算的问题。本院认为，根据审计法的规定及其立法宗旨，法律规定审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督，目的在于维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，防止建设项目中出现违规行为。重庆建工集团与中铁十九局之间关于案涉工程款的结算，属于平等民事主体之间的民事法律关系。

因此，本案诉争工程款的结算，与法律规定的国家审计的主体、范围、效力等，属于不同性质的法律关系问题，即无论案涉工程是否依法须经国家审计机关审计，均不能认为国家审计机关的审计结论可以成为确定本案双方当事人之间结算的当然依据，故对重庆建工集团的上述主张，本院不予采信，对案涉工程的结算依据问题，应当按照双方当事人的约定与履行等情况确定。

2、案例：（2018）最高法民再185号

最高人民法院认为：对于双方是否约定了案涉工程价款结算以绵阳市审计局审计结论为准的问题，双方均确认，相关的合同依据为《建设工程施工合同》第4.6.3条。但该条是关于工程进度款支付的约定，其第（2）项表述为：“剩余款项待工程竣工结算经相关部门审核后，扣出工程质保金（合同价款的5%）一次性付清。”按照文义解释，不能得出双方约定结算以绵阳市审计局审计结果为准的结论。

根据《中华人民共和国审计法》的规定，审计机关的审计行为是对政府预算执行情况、决算和其他财政收支情况的审计监督。相关审计部门对发包人资金使用情况的审计与承包人和发包人之间对工程款的结算属不同法律关系，不能当然地以项目支出需要审计为由，否认承包人主张工程价款的合法权益。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据的情况下，才能将是否经过审计作为当事人工程款结算条件。

(三)因审计部门无法根据当时施工现场实际情况再实施审计并出具正式竣工决算审计报告，则以财政审计作为造价结算的依据的约定不再履行

案例：（2017）最高法民申4475号

最高人民法院认为：根据一审查明的事实，万象公司与金昌市体育局合同约定工程价款最终以财政审计决算价格为准。2009年11月25日，经金昌市基本建设工程预决算审核管理中心审核，审定工程造价为1872967元，另有489266元未予计算。按双方合同约定，涉案工程应以财政审计作为造价结算的依据。虽然之后双方又达成补充协议，约定由金昌市审计局对该涉案工程重新审计决算，但金昌市审计局明确表示涉案工程已无法就当时施工现场实际情况实施审计并出具正式竣工决算审计报告。故双方关于补充协议约定的根据审计部门审计结论确定工程价款的约定在事实上已无法履行。

金昌市财政局基本建设工程预决算审核管理中心在审核涉案工程项目时，已经根据双方的施工合同、工程预决算报告、工程签证单，对完成的工程进行实测后作出投资评审结论。万象公司原审提交的证据不能确认具体工程价款，万象公司在庭审中亦未提出对涉案工程进行鉴定，二审判决参照金昌市基本建设工程预决算审核管理中心做出的（2009）33号《建设项目投资评审结论》，进而认定结算工程款。万象公司无充分证据推翻该认定。故万象公司该项再审申请理由不能成立。

(四)当事人约定以政府审计结果为结算依据，但审计机构无正当理由长期未出具审计结论，则视为付款条件成就

1、案例：（2020）最高法民申1122号

最高人民法院认为：首先，案涉BT项目合同系双方真实意思表示。……其次，案涉工程已于2014年11月交付使用，双方对案涉工程造价及已付款没有异议。……现案涉工程已交付使用多年，但中海北方仍未完全收回垫资款，而且由于工程施工过程中存在增项，中海北方的实际垫资数额远远超出双方签订合同时暂定的工程造价。……但在中海北方于2016年5月将全部工程结算资料交唐山三岛进行审计后，由于工程资料不全等原因，审计机构长期未能出具正式审计结论。若是根据唐山三岛关于支付款项必须严格按照合同约定以审计结论形成后才能确定时间节点的主张，在本案审计结论长期无法形成的特殊情况下，对中海北方明显不公。据此，原审判决唐山三岛二十日内向中海北方支付尚欠工程款并无不当。

2、案例：（2020）最高法民终630号

最高人民法院认为：一般而言，当事人约定以审计部门的审计结果作为工程款结算依据的，应当按照约定处理。但审计部门无正当理由长期未出具审计结论，经当事人申请，且符合具备进行司法鉴定条件的，人民法院可以通过司法鉴定方式确定工程价款。本案中，郴投公司于2014年1月7日向郴州市审计局出具《关于郴州市苏仙湖、王仙湖项目竣工结算报送审计的函》后，至黄厚忠2017年提起本案诉讼，郴州市审计局始终未作出审计结论，原审法院根据黄厚忠的申请，委托进行造价鉴定，并无不当。郴投公司主张合同已经约定以审计报告为结算依据，原审法院贸然启动司法鉴定违法，没有事实、法律依据，本院不予支持。

(五)当事人约定以政府审计结果为结算依据，但如果审计报告真实性不真实、不合理，则不能作为定案依据

1、案例：（2016）桂民终1号

广西壮族自治区高级人民法院认为：本院认为，双方当事人在《建设工程施工合同》第三部分专用条款中第九条关于竣工验收与结算约定：“通过有资质的中介机构或审计机构审计结算。”之后又在双方签订的《施工合同补充协议》进一步明确合同价款“最终结算价按钦州市公共投资审计中心审定的结果为准。”因此，本案工程款的结算应根据当事人的约定，以政府审计部门审定的结果作为依据。……审计局在审计过程中，中恒公司亦派员参加了对数，中恒公司上诉称审计报告仅依据钦州投资公司单方提供的资料和数据作出，与事实不符。因此，中恒集团上诉主张审计局的审计报告不能作为结算依据，本院不予支持。二审中，上诉人主张该审计报告结论与实际工程量不符，但未能提供充分的证据予以证实，其请求对本案进行司法鉴定，本院予以支持。

2、案例：（2016）最高法民终269号

最高人民法院认为：本院认为，虽然勇创公司与同兴公司签订的《重庆市同兴工业园区B标准分区横三路一期、纵五路一期、平场土石方一期建设项目BT融资建设管理协议》约定勇创公司的投资金额以经法定审计部门审计的金额为准，但重庆市北碚区审计局做出的碚审建报（2015）42号、46号、50号《审计报告》均是以2008年《重庆市建设工程费用定额》为依据作出，与勇创公司与同兴公司在协议中约定的计价标准不符，在勇创公司对此不予认可的情形下，不能作为确定勇创公司投资金额的依据。当事人可申请审计部门按照协议约定另行审计，或者委托工程造价咨询机构按照协议约定予以造价鉴定，以确定投资金额。……一审法院直接采用重庆市北碚区审计局做出的碚审建报（2015）42号、46号、50号《审计报告》确定勇创公司的投资金额，属于对基本事实认定不清。

(六)在审计结论正式出具之前，当事人已经对工程款进行结算的，应以双方结算的工程款为准，审计结论不影响双方结算效力

1、案例：（2015）黑民终字第37号

黑龙江省高级人民法院认为：根据审计法规定，国家审计机关对工程建设单位进行审计是一种行政监督行为，与本案当事人之间平等主体件的民事法律关系性质不同。无论案涉工程是否依法须经国家审计机关审计，均不能认为国家审计机关的结论必须作为民事纠纷双方当事人之间结算的当然依据。最高人民法院《关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》亦规定，建设工程承包合同案件应当以当事人的约定作为法院判决的依据。在结算过程中，公路建设指挥与金帝公司通过对奥隆公司审核报告的认可，以新的合意变更了合同中对于结算方式以审计报告作为结算依据的约定。因此，本案工程是否经法定审计机关进行审计，不影响双方当事人对于工程款结算的效力。

2、案例：（2019）最高法民申1218号

最高人民法院认为：依据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条的规定，建设工程施工合同无效，但建设工程经竣工验收合格，承包人可以请求参照约定支付工程价款。在涉案工程竣工后，临泉县审计局进行了工程结算审计，但临泉县审计局的审计是其对工程建设单位的一种行政监督行为，与涉案工程款的结算属于不同性质的法律关系范畴，审计结论不能当然成为当事人之间结算的依据，案涉工程款的确定应按照双方当事人之间的约定和履行情况加以确定。在上述审计报告正式出具之前，肖春佑即在审定结算造价为92529283.65元的《竣工结算审定签署表》上签字，并注明“同意”，还加盖盐城二建公司印章，表明双方当事人对工程结算达成一致意见，可以作为确定涉案工程价款的依据。

3、案例：（2018）最高法民终651号

最高人民法院认为：本案中，案涉工程竣工验收合格后，北京城建公司依约作出了结算书，兰州城投公司也在审核后对北京城建公司的结算价款进行了调整，北京城建公司、监理单位和南山路公司共同形成《工程（决）算书》，并在各自作出的结算价款上加盖公章进行确认。据此可以认定，兰州城投公司依约对工程结算价款进行了审核，其应在合同约定的期限内支付下欠的工程款。一审判决以南山路公司的审核价262989664.48元作为案涉工程款的结算依据，并无不当。

兰州城投公司上诉主张，《建设工程施工合同》第三部分“专用条款”第六“合同价款与支付”第26条的约定表明，双方当事人同意将案涉工程最终造价的确定方式约定为审计方式，经审查，上述约定与该合同中第二部分“通用条款”第33竣工结算的约定并不矛盾，不能认定为“专用条款”第26条的约定改变了“通用条款”第33针对案涉工程的竣工结算进行的专门约定，故其该项上诉理由不能成立。兰州城投公司关于《工程（决）结算书》中做出的审核价是其单位内部无造价资质的工作人员初步审核后形成的，案涉工程的结算价款应委托第三方专业机构进行造价鉴定的上诉理由，亦与合同约定不符，缺乏法律依据，不能成立，本院不予支持。

(七)协议约定以“经政府审计部门审计”作为支付工程款的条件，该所附条件是依赖于工程款支付义务人和第三方政府审计部门的意思表示，其实质剥夺了承包人合法地主张工程款的权利，该约定无效

案例：（2016）辽01民终8598号

辽宁省沈阳市中级人民法院认为：本院认为，本案系建设工程施工合同纠纷，建设工程施工合同乃双务合同的一种，置业公司作为工程发包人，其主要的合同义务是支付工程款。置业公司主张其与天北公司签订的补充协议中约定了以“经政府审计部门审计”作为支付工程款的条件，该所附条件是依赖于工程款支付义务人置业公司和第三方政府审计部门的意思表示，根据置业公司自述的政府审计部门的审计流程，这种附条件的设置使得天北公司欲实现其工程款的债权完全取决于置业公司是否积极的促进政府审计部门进行审计，其实质是由置业公司决定是否履行给付工程款的义务，将自己一方的风险转嫁给天北公司，剥夺了天北公司按照施工合同的约定合法地主张工程款的权利。

从本案的实际情况看，案涉工程早于2013年竣工，但截至本案二审庭审结束，历经三年多的时间，政府审计部门仍然未对案涉工程结算进行审计，如果确定该约定有效，在政府审计部门未作出结论前，天北公司将始终无法行使对置业公司的工程款债权，这显然违反了合同法第六条关于当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则的规定，故本院确认补充协议中以“经政府审计部门审计”作为支付工程款条件的约定无效。

(八)审计部门出具的财务审计意见，不属于行政机关最终裁决的审计行政行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围，出具的审计意见具有可诉性

案例：（2016）渝01行终543号

重庆市第一中级人民法院认为：本案中，被诉的函是上诉人依照《中华人民共和国审计法》第二十二条及《中华人民共和国审计法实施条例》第二十条之规定作出的财务收支审计行为，而不属于审计法第十六条、十七条及审计法实施条例第十五条规定的财政审计范畴，不属于行政机关最终裁决的审计行为，并且，该函认定本案所涉双桥中央绿地公园商业附属建筑项目工程造价审定金额为16672153.44元，审减率为21.52%，要求被上诉人腾辉公司与一审第三人宜居公司按此审定价办理工程结算、工程竣工决算等手续，结算审计费用由被上诉人腾辉公司全部承担。

因此，上诉人作出的该函对被上诉人腾辉公司的权利义务已经产生实际影响，被上诉人腾辉公司与该审计行为存在利害关系，被上诉人腾辉公司不服该审计行为，有权提起行政诉讼。故该函具有可诉性，上诉人关于该函不可诉的主张，本院不予支持。

总结

根据上述司法案例，建永律师对于如何突破财评审计的“久拖乱砍”总结如下：首先，要看合同是否约定“以财评审计作为结算依据”。不是每一个政府工程的工程结算都当然的以财评审计为准，而是需要承发包双方合同明确约定才行。毕竟，财评审计与工程结算是两种不同的法律关系，财评审计是政府财评审计机构与建设单位之间的行政监督关系，工程结算是建设单位与承包单位之间的平等民事关系。

其次，并不是约定了就一定要以财评审计为准，还要看约定是否清晰明确，不可解释推定，本身结算以财评审计为准对承包人而言就很不公平。再次，如果财评审计的约定清晰明确，但财评审计结论长期不出具，作为承包人也不能坐等，而应当在工程竣工时立即向甲方送达结算报告。如果在财评审计过程中双方达成了结算，则可视为对原合同的变更，工程款金额以双方结算为准。

最后，如果在长期财评审计的过程中承发包双方未能达成结算或者政府机构出具的财评审计结论有误，则承包人可起诉至法院或申请仲裁，并且在案件受理后提出司法鉴定。