研究｜浅析新时期背景下如何保障我国旅游用地发展

编者注：在生态文明建设、乡村振兴、全域旅游等战略背景下，旅游用地已成为支撑旅游业发展的重要载体。近几年来，随着全域旅游的发展，旅游需求更强大、形态更分散、类型更多样、质量更高端、变化更迅速，旅游新兴业态不断涌现，随之旅游用地需求也在逐渐增加，用地功能和类型逐渐多元化。

一、旅游用地面临的困境

旅游用地类型和标准尚未形成。我国土地利用没有独立设置旅游用地类型，旅游用地分散在其他地类中，而且在土地利用总体规划中没有专门安排。现阶段国土空间规划用地用海分类虽也有涉及旅馆用地、娱乐康体用地、文物古迹用地等与旅游相关的用地分类，但旅游用地类型仍然未成体系，旅游用地标准尚未出台，对旅游用地的有效供给、布局及监管等都造成一定的制约。

旅游用地缺乏规划指导和政策支持。目前大多数区域的旅游用地开发建设，尤其是乡村旅游方面普遍缺乏规划和策划，建设用地布局不符合现行土地利用总体规划的要求，也没有相关政策的支持和管理跟进。旅游用地在开发过程中缺乏科学的指导，对旅游用地的监管机制不完善，导致乡村旅游时常出现违规建设、破坏环境、利用粗放等不良现象，这不仅对土地资源的浪费，也不利于乡村振兴发展，在全域旅游建设中，后续重建和发展需要付出更多的成本和精力。

传统供地方式使旅游用地落地难。目前旅游用地供应主要依赖新增用地，存量低效用地挖潜工作重视不够。各地在使用传统方式供应旅游用地时，常出现以下几个问题：一是建设用地指标紧张，旅游建设用地指标便难以保障；二是乡村旅游项目公共配套设施建设不足，新增设施用地需求较大，公共配套设施建设由于缺乏建设用地指标难以完善，影响乡村旅游品质；三是很多乡村旅游项目出于环境保护和景观营造的角度，很多设施比较小型且分散，容易造成浪费以及成本高问题，对投资者的资金要求过高，导致项目落地难。

二、旅游用地保障措施

加大旅游用地增量供给。旅游用地指标短缺会导致旅游项目落地难，甚至会影响全域旅游的提质增效。在年度土地供应计划编制时，可适当将新增旅游建设用地指标单列，并加大旅游用地的供给指标，从总量中再划出一定比例，专项用于乡村旅游建设，保障区域重点旅游项目落地。在符合规划和用途管制的前提下，鼓励农村集体经济组织依法以集体经营性建设用地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人共同开办旅游企业，修建旅游设施，拓宽土地供应渠道，完善集体建设用地流转政策法规指引，规范相关合同范本和报批手续，从而拓宽旅游用地供给渠道。

加强旅游用地利用评价与监管。旅游用地具有多效益性，可以获得经济效益、社会效益和生态效益。土地利用后的评价与监管是规划实施的最后一个环节，也是规划执行后的反馈环节。通过制定旅游用地综合评价标准，构建科学的指标体系，开发专门针对旅游用地管理的平台软件或模块，提高管理信息化水平。另外，针对旅游用地不同类型，积极探索土地利用差别化评价与监管制度，确保全域旅游可持续发展。

规划用好集体建设用地。国家规定有“预留部分规划建设用地指标用于单独选址的农业设施和休闲旅游设施等建设”的明确要求，各地应借助编制乡村振兴地方规划和村土地利用规划，调整优化村庄用地布局，给休闲农业乡村旅游发展预留足够空间，重点支持建设用地指标优先用于道路、停车场、服务接待中心、公共厕所等基础设施建设。

加快盘活闲置农房和宅基地。宅基地是农民的基本生活保障和重要财产，又是乡村振兴的重要资源，应加快盘活。尽快选择一批条件成熟的地区开展宅基地“三权分置”改革试点，支持农村集体经济组织以出租、合作等方式盘活利用闲置农房和宅基地，用于发展民宿、康养、休闲农业和乡村旅游。

总结

随着我国居民收入水平的不断提高和旅游诉求的不断丰富，对各种类型旅游设施的用地需求急剧增长，旅游用地供需矛盾日趋凸显。因此，旅游用地更需要进行优化调整，使之朝着适合我国国情、适合市场健康发展需要的方向发展。