G20制定的债务偿还计划——基于历史视角的回溯

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随着新冠疫情的肆虐，世界各国的债务压力已经远超之前。

就目前而言，全球经济出现了自二战以来最大的债务激增状况，近 60%的低收入国家处于高风险境地或已陷入债务困境。

2020年，全球债务增至226万亿美元。近期全球债务水平的提升，使得大多数国家债务重组计划的首要要求就是提高债务透明度。

根据国际货币基金组织（IMF）全球债务数据库的数据，全球债务在2020年上升了28个百分点，达到了GDP的256%。

在新冠疫情的打击以及融资的限制下，几个低收入经济体促使G20于2020年制定暂停偿债倡议，并着手开始制定新的框架。

截至目前，他们曾达成了几个总括性债务减免倡议，包括多边债务减免倡议、巴黎俱乐部、伦敦俱乐部、布雷迪计划和重债穷国倡议（HIPC）等。

虽然不同的倡议对债权人的参与条件和执行措施有着不同的规定，但近期他们都面临着一系列相似的挑战，被指责称这些倡议并不足以帮助各国克服不断上升的债务困境的要求。

因此，审查债务重组计划的演变，评估引入这些举措的背景在当下显得至关重要。

债务处理的历史演变

巴黎俱乐部是1980年代债务危机后解决债务危机的主要推力之一——危机期间年度协议的数量呈现显著增加趋势。

在1980年代危机之后，巴黎俱乐部意识到其经典措施的结构性转变，通过使用对所有债务国适用的规则以使他们获得短期救济。

在80年代后期，制定了威尼斯条款和多伦多条款，为更多国家提供了更长的延期和还款期限，并取消了负债最重国的部分债务。

“待遇可比性原则”是巴黎俱乐部的重要组成部分，债权人团体——包括私人债权人和非巴黎双边国家——必须平等分担责任。

除此之外，伦敦俱乐部授权一些代表性银行，如银行咨询委员会等代表所有银行与发展中国家谈判重组条款，使该俱乐部引入了“原则性协议”，重组一系列条款，进而无需与数百家银行进行协调，而是由相关代表银行一致签署。

1989年，布雷迪计划由美国财政部长尼古拉斯·布雷迪宣布，之后得到了国际货币基金组织和世界银行的大力支持。

布雷迪计划的独特之处在于其操作方法，该方法使债权人可以拥有不同类别的选择，例如贴现债券、低于市场的利率等。

它不仅鼓励短期减免，而且鼓励减少债务以恢复债务人的偿付能力，逐渐使得债务减免的重大政策发生转变。

1996年，随着重债穷国（HIPC）减债倡议的推出，这些国家的债务逐渐取消近 90%。

此外，2005年，该倡议得到了多边债务减免倡议（MDRI）的补充，倡导将债务减免与与联合国可持续发展目标相关的结构性改革计划联系起来。

随着新冠疫情在全球范围内的传播，人们再次感受到了对债务减免计划的需求。对此，G20 迅速采取行动，设立了债务服务暂停倡议（DSSI）。

该倡议由国际金融机构监测并由其为债务国提供技术援助，公开所有公共部门的财务承诺，为所有符合该倡议资格的国家或地区提供统一的到期延期服务。

在符合条件的73个国家中，约有48个寻求债务服务暂停倡议减免，获得由双边官方贷方授予的129亿美元的债务暂停偿付。

2020年，G20财长和央行行长逐渐认识到，各国可能需要在债务服务暂停倡议之外提供对债务减免的支持，以便从危机中恢复过来。

对此，G20提出了债务处理共同框架来解决国家的长期流动性和破产问题。与之前的债务服务暂停倡议相比，共同框架允许根据请求国的具体需求重新安排债务。

此外，虽然债务服务暂停倡议鼓励债务人向债权人提供类似的债务减免，但并不做强制要求，但共同框架要求债务人向其他债权人提供减免举措，其中包括巴黎俱乐部、非巴黎俱乐部成员及私人债权人等。

债务服务暂停倡议和债务处理共同框架都旨在解决世界各国面临的不可持续债务问题，尤其是在新冠疫情大爆发的背景之下。

然而，债务服务暂停倡议因债务国参与有限、因担心面临信用评级下调报告私人债权人参与以及缺乏私人债权人以平等条件参与暂停偿债等问题受到指责。

另外，目前只有乍得、埃塞俄比亚和赞比亚3个国家提出申请寻求共同框架，债务重组进展非常缓慢。

尽管该框架旨在帮助所有债权人的可比债务减免，但由于新兴经济体和不发达国家债权人类型的日益多样化，这项任务变得极具挑战性。

先前债务倡议中所指的债权人主要包括巴黎俱乐部双边债权人、商业银行和多边银行，但截至目前，债权人形式日渐多样化，包括非巴黎俱乐部债权人和债券持有人等。

2020年，符合债务服务暂停倡议条件的国家欠巴黎俱乐部债权人的外债比例从28%下降到了11%。另一方面，欠中国等非巴黎俱乐部贷方的外债比例从2%上升到了18%。

此外，保密协议和国有企业的“隐性债务”进一步破坏了债务透明度。债权人构成的日益多样化和债务工具的复杂性也进一步加剧了该现象的发生。

这不仅使得债权人之间的矛盾难以协调，也使得该框架因缺乏明确的方法评估私人债权人的可比待遇等问题而受到批评。

此外，新兴经济体和不发达国家的债务构成缺乏透明度，也引发了将债务负担从私营部门转移到官方债权人的担忧。

不可否认，债务服务暂停倡议和债务处理共同框架都是减免债务的重要工具，但是，这些倡议也需要适应债权人基础不断变化的格局以及金融工具日益复杂的现状。

而私人债权人和公共债权人之间模糊的界限进一步加剧了当前债务重组计划的复杂性。

因此，G20有必要进一步明确界定未来如何处理包括国有企业在内的私人债权人的形式，确保私人和官方债权人之间的公平分担，进而为寻求减免的国家提供快速的债务解决方案。

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