贵阳：一渣土消纳场临时用地手续引发的法律分析

案情简介：

2014年，根据贵阳市政府专题会议纪要（筑府专议【2014】135号）会议精神和市政府《关于调整和增设贵阳轨道交通定点渣土消纳场的请求》的批示意见，贵州金超泰正能源开发有限公司（以下简称泰正公司）与市轨道公司签订关于2号线、S2号线、3号线消纳服务协议，泰正公司负责建设观山湖区渣土消纳场项目。

2014年8月5日，贵阳市城管局、观山湖区城管局、轨道公司、青龙村委联合查勘选址后，同意将青龙村二组土地作为轨道公司定点消纳场使用，由泰正公司承建。

随后，泰正公司按有关职能部门要求，完成了青龙村渣土消纳场各项审批备案手续，并通过了环境、土地等方面的专家评审，与青龙村集体和村民签订了土地承包合同，并补偿了部分村民土地流转费800余万元。泰正公司先后投资3800余万元用于青龙渣土消纳场的建设。

然而自2015年至今7年过去，青龙渣土消纳场一直未能正常运营，泰正公司不仅所有投入血本无归，公司也负债累累，至今尚欠59户村民土地流转款600余万元，一度引发村民集体上访事件。

手续完备的渣土消纳场被以非法占地处高额罚款

之所以造成目前的困局，泰正公司称，是因为观山湖区自然资源局及有关领导滥用职权，不予批复临时用地手续，给泰正公司造成1000余万元的巨额损失。观山湖区自然资源局作为贵阳市政府确定的重点工程项目，2017年11月19日，青龙渣土消纳场的选址曾经过市人民政府专题会议纪要《关于研究我市重点工程、重大项目建筑垃圾消纳场选点有关问题会议纪要》研究同意，2017年11月21日，项目土地复垦方案通了专家评审并交清了复垦保证金。泰正公司严格按照有关职能部门特别是观山湖区自然资源局要求，完成了城管局、规划局、国土局、农水局、生态局、安监局等所有部门的选址意见和发改委备案文件等各种手续，《环评报告表》、《水土保持方案》通过了专家评审并作出了批复、《土地复垦方案》三次通过了专家评审，与青龙村集体签订了《临时用地补偿协议》（土地承包合同），与有承包地的村民签订了《承包土地经营流转协议》，并补偿了部分村民土地流转费800余万元。2019年1月25日，贵阳市综合执法局牵头，由市规划、生态、林业、国土等部门共同确定，该消纳场列入贵阳市2020-2035年定点消纳场建设规划，并颁发了《贵阳市城市建筑垃圾处置受纳证》。根据市政府会议精神，已颁发受纳证的青龙村消纳场可以边受纳渣土，边补办相关手续。

然而，泰正公司多次向观山湖区自然资源局及区人民政府提出申请，请求颁发临时土地使用证，却遭到区自然资源局拒绝，理由是需区政府作出会议纪要。

2020年11月13日，观山湖区人民政府印发观府专议（2020）314号会议纪要，原则同意贵阳市观山湖区自然资源局《关于朱昌镇青龙村建筑垃圾消纳场工程临时用地的请求》有关意见。

但当泰正公司再次提交申请时，仍被区自然资源局有关领导以各种理由拒绝批复。该领导不但拒不执行观山湖区人民政府会议纪要，还以“区政府会议纪要是由区政府寇非副主任代秦常务副区长主持的，参会人员均没有各局一把手参加，会议层级太低，此前的其它手续时间又太长，已经失效，故不予认可”等极其荒唐的借口和理由不予办理。最后，当泰正公司向有关部门书面正常反映该项目推进情况时，该领导又声言既然“泰正公司举报他，在他退休之前是不会帮泰正公司办理的”，所以才导致临时土地使用证至今未予办理。

不仅如此，2020年8月11日，区自然资源局还作出决定，拟对青龙渣土消纳场处以罚款1380483.25元。在村民不断上访后，才作出（2022）01号处罚决定书：限期15日内自行拆除非法占用土地上新建的建筑物和其他设施、恢复土地原状；对非法占用土地处以每平方米10-15元罚款，共计罚款574369.95元。

有关部门涉嫌违法行政、差别化执法？

泰正公司认为，自然资源局作出的行政处罚存在多项认定事实错误，且涉嫌违法处罚、差别化执法。

一是青龙渣土消纳场是合法占用土地而非非法占地。处罚决定书认定“2020年4月起对青龙渣土消纳场非法占地一案立案调查”，但青龙渣土消纳场是2019年8月21日与银行、观山湖区国土资源局、贵州金超泰正能源开发有限公司签订的三方协议即《土地复垦保证金监管协议》，并缴清复垦保证金43万元之后，开始合法占用土地的，并非非法占地。

二是自然资源局作出的行政处罚超过处罚期限，是违法处罚。根据2021年7月15日修订的《行政处罚法》第六十条“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定”。本案处罚决定书认定该案“自2020年4月起立案调查”，则应当在2020年7月作出处罚决定。但本案处罚决定书2022年4月20日才作出，严重超越法律规定的期限，属违法处罚。

三是本案所处罚款明显畸重。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条：依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。《中华人民共和国土地管理法》第七十七条：……对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。本案中青龙消纳场占用土地符合消纳场规划，显然属于可罚可不罚的范畴，况且所占用土地的复垦方案是经自然资源局审查通过的。处以重罚，与法律规定不符。而同类案件茅关弃土场在未办理任何手续的情况下，所受到的处罚标准是每平方米1元，自然资源局明显存在选择性执法和差别化执法。

四是拆除建筑及其他设施没有事实及法律依据。在2016年4月12日观山湖区发展和改革局观发改（2016）22号关于贵阳市轻轨1、2号线渣土消纳场项目备案的通知中，批复渣土消纳场建设规模及主要建设内容包括400平方米的临时建筑。《土地管理法》第七十七条规定“符合土地利用总体规划的建筑物和其他设施可以不拆除”。显然，处罚决定书对这些建筑予以拆除不具有法律依据。

泰正公司认为，区自然资源局涉嫌不作为、乱作为、滥用职权对青龙渣土消纳场作出极重行政处罚，不仅给泰正公司造成巨额损失，破坏了当地营商环境，损害了群众利益，而且造成不稳定因素，与党和国家政策背道而驰。

青龙渣土消纳场是轻轨公司3号线定点消纳场，由于临时土地批复3年未作出，导致轻轨3号线大营坡至花果园段工程弃土不得不运往花溪、乌当处置，造成国家财产损失巨大。同时，由于弃土场被迫停业，不仅造成直接经济损失1000余万元，而且导致村民土地流转款不能按时支付，引发村民集体上访，造成社会不稳定因素。

此外，泰正公司反映，除了区自然资源局的违法行政行为，观山湖区林业局一些领导也颠倒黑白，将村民耕地指认为林地，强行要求泰正公司恢复林地生产条件，并到村民玉米地种树，如不遵照执行就采取假验收不合格，移送公安机关立刑事案件，企图通过公安之手抓控告人，制造冤假错案，让控告人蒙冤。

青龙弃土场红线内有青龙村59户村民的耕地，其性质历史上一直是耕地，自上世纪七十年代以来均是村民承包并耕种，青龙弃土场红线内青龙村陆家湾59户村民的190余亩承包地，自上世纪七十年代土地下放到户以来，历来都是村民在耕种，第一、二轮土地承包及2016年土地确权，村民手中均颁发有观山湖区人民政府《土地承包证》、《土地确权证》，却突然间被观山湖区林业局莫名其妙地变为了林地，且拒绝改正。

2020年5月6日晚，因暴雨导致青龙弃土场堆填的渣土垮塌，观山湖区林业局某领导立即到现场，声称占到了林地，并请来云南某林堪院进行鉴定，于6月1日以刑事案件移送公安，要求公安立案抓人。在泰正公司说明已与村民反复测绘过，并提供了《土地承包证》后，泰正公司相关人员才免于蒙冤受害。

专家说法：行政机关有责任和义务主动纠正不当行政行为

对于此案，有关法律专家指出，新《土地管理法》第五十七条规定：建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的,由县级以上人民政府自然资源主管部门批准。其中,在城市规划区内的临时用地,在报批前,应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属,与有关自然资源主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同,并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。

由此可见，对临时用地有两个硬性要求:一是必须签订临时用地合同。二是必须经过县级以上人民政府自然资源主管部门批准。其中,在城市规划区内的临时用地,在报批前,应当先经有关城市规划行政主管部门同意。

本案中，泰正公司已按照有关职能部门特别是观山湖区自然资源局要求，完成了城管局、规划局、国土局、农水局、生态局、安监局等所有部门对于青龙渣土消纳场的选址意见和发改委备案文件等各种手续，并与青龙村集体签订了《临时用地补偿协议》，与有承包地的村民签订了临时土地使用的《承包土经营流转协议》。应该说，该渣土消纳场完全符合临时用地审批要求。该消纳场还被列入贵阳市2020-2035年定点消纳场建设规划，并颁发了《贵阳市城市建筑垃圾处置受纳证》。市政府会议同意颁发受纳证的青龙村消纳场可以边受纳渣土，边补办相关手续。但青龙渣土消纳场在向观山湖区自然资源局申请颁发临时土地使用证时，却屡遭拒绝，还被以非法占地为由处以高额罚款，区自然资源局行政执法的依据是什么？是否存在违法行政和差别化执法？这需要有关部门及时作出调查回应，以澄清事实，避免激化社会矛盾。同时，需要指出的是，推进依法行政，严格规范行政执法，是全面依法治国、建设法治政府的必然要求。行政机关作出行政行为后，如发现其作出的行政行为违反法律规定，无论是否基于诉讼，行政机关都有责任和义务主动纠正，这是对行政机关依法行政的基本要求，也是加快法治政府建设的应有之义。

媒体将对此案进展继续关注。