11部门联合发文，为医养结合发展解难题

近日，经国务院同意，国家卫生健康委、国家发展改革委、教育部、民政部等11部门联合印发《关于进一步推进医养结合发展的指导意见》。《指导意见》从加强居家社区服务、机构服务、服务衔接、支持政策、人才培养、服务监管6个方面提出15项政策措施。

《指导意见》提出，积极提供居家医疗服务，支持有条件的医疗卫生机构为居家失能（含失智）、慢性病、高龄、残疾等行动不便或确有困难的老年人提供家庭病床、上门巡诊等居家医疗服务，推进“互联网＋医疗健康”“互联网＋护理服务”；增强社区医养结合服务能力，实施社区医养结合能力提升行动。有条件的社区卫生服务机构、乡镇卫生院或社区养老服务机构、特困人员供养服务机构（敬老院）利用现有资源，内部改扩建一批社区（乡镇）医养结合服务设施。

《指导意见》提出，鼓励医疗卫生机构依法依规在养老服务机构设立医疗服务站点，提供嵌入式医疗卫生服务；推动医疗卫生机构将上门医疗服务向养老机构拓展；支持医疗资源丰富地区的二级及以下医疗卫生机构转型，开展康复、护理以及医养结合服务；采取差异化补助等多种措施，推动养老机构改造增加护理型床位和设施，指导支持养老机构、医疗卫生机构开展签约合作。

《指导意见》提出，各地要推进社区卫生服务机构与社区养老服务机构、社区康复站，乡镇卫生院与特困人员供养服务机构（敬老院），村卫生室与农村幸福院、残疾人照护机构统筹规划、毗邻建设，实现资源共享、服务衔接；将养老机构内设的医疗卫生机构纳入医疗联合体管理，建立双向转诊机制，提供一体化、连续性服务；鼓励基层积极探索相关机构养老床位和医疗床位按需规范转换机制；建设全国老龄健康信息管理系统、全国养老服务信息系统，全面掌握老年人健康和养老状况，分级分类开展相关服务；实施智慧健康养老产业发展行动。

《指导意见》提出，公立医疗卫生机构为老年人等人群提供上门医疗服务，采取“医药服务价格﹢上门服务费”的方式收费，上门服务费可由公立医疗卫生机构综合考虑服务半径、人力成本、交通成本、供求关系等因素自主确定；及时将符合条件的养老机构内设医疗卫生机构纳入医保定点管理，探索对安宁疗护、医疗康复等需要长期住院治疗且日均费用较稳定的疾病实行按床日付费。

《指导意见》提出，加强人才培养培训，将老年医学、护理、康复、全科等方面的医学人才，养老护理员、养老院院长、老年社会工作者等养老服务与管理人才纳入相关培养项目；进一步拓宽院校培养与机构培训相结合的人才培养培训路径；引导医务人员从事医养结合服务，基层卫生健康人才招聘、使用和培养等要向提供医养结合服务的医疗卫生机构倾斜；根据公立医疗卫生机构开展医养结合服务情况，合理核定绩效工资总量；公立医疗卫生机构在内部绩效分配时，对完成居家医疗服务、医养结合签约等服务较好的医务人员给予适当倾斜；支持医务人员特别是退休返聘且临床经验丰富的护士到提供医养结合服务的医疗卫生机构执业，以及到提供医养结合服务的养老服务机构开展服务。

《指导意见》提出，加强行业监管，将医养结合服务纳入医疗卫生行业、养老服务行业综合监管和质量工作考核内容；落实传染病防控和安全生产责任，医疗卫生机构提供养老服务的场所要与医疗服务区域实行分区管理，做到物理隔离、独立设置。

医养相融 共筑健康晚年

传统养老观念仅强调“养”，医养结合的目标是真正实现老有所养、病有所医。11部门印发的《关于进一步推进医养结合发展的指导意见》，旨在破解医养结合在政策支持、服务能力、人才建设等方面的难点、堵点问题，促进养老服务与医疗服务深度融合。

以问题为导向作系统解答

据中国人口与发展研究中心预测，到2025年“十四五”规划完成时，我国65岁及以上老年人将达到2.21亿。老龄化进程加快，随之而来的是老年人健康和照护需求增多。

在国家行政学院社会和生态文明教研部丁元竹教授看来，推进医养结合是优化老年健康和养老服务供给的重要举措。“《指导意见》聚焦‘十四五’规划纲要和2035年远景目标要求，结合我国老龄人口特点、家庭发展趋势、基层社会建设新情况，为实施积极应对人口老龄化国家战略提供重要支撑。”

“《指导意见》是对我国医养结合政策体系、服务体系、标准体系、人才体系、信息体系的进一步完善，为我国医养结合稳步发展创造了良好的制度环境。”清华大学万科公共卫生与健康学院常务副院长、清华大学健康中国研究院院长梁万年认为，医养结合服务模式将相对独立的医疗卫生资源与养老服务资源有效整合，实现资源共享、服务衔接，进而为广大老年人提供专业规范、方便可及、综合连续的健康养老服务，提升着老年人的获得感和满意度。

国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所研究室主任冯文猛表示，《指导意见》以问题为导向，系统解答了医养结合服务的内容和模式是什么、基础准备包括什么、配套措施包括什么、人员队伍如何建设，以及长期可持续发展如何保障5个关键问题。“当前，超过90%的养老机构以不同形式为入住老年人提供医疗卫生服务，在此基础上，《指导意见》通过增加护理型床位、提升养老机构和医疗卫生机构签约服务质量、加强养老机构内设医疗卫生机构能力建设等具体措施，推动医养结合服务能力持续提升。”

提出实实在在的解决办法

调查数据显示，我国养老模式已逐步形成“9073”格局，绝大多数老年人选择居家和社区养老——90%左右的老年人居家养老，7%左右的老年人依托社区支持养老，3%的老年人入住机构养老。“基于这一现实，《指导意见》将发展居家社区医养结合服务作为首要目标，并明确了积极提供居家医疗服务和增强社区医养结合服务能力两项重点任务。”冯文猛说。

“建设强有力的社会支持系统，对推进居家社区医养结合工作具有重要意义。”丁元竹表示，挖掘家庭和社区的价值，一方面契合我国老年人健康养老服务需求，使老年人在熟悉的家庭和社区环境中与家人、邻里交往交流交融；另一方面将医疗保障纳入家庭社区养老服务体系，使老年人获得及时有效的医疗服务，便利了老年人及其家庭。

针对医养结合推进过程中遇到的难点、堵点问题，《指导意见》提出实实在在的解决办法。中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、老年学研究所黄石松教授举例，在解决公立医疗卫生机构开展居家医疗服务积极性不足、“有签约、无服务”的问题上，《指导意见》着眼于“最后一米”的体制机制障碍，既施加压力也给予动力。比如，提出公立医疗卫生机构在内部绩效分配时，对完成居家医疗服务、医养结合签约等服务较好的医务人员给予适当倾斜。在解决医疗卫生与养老服务紧缺人才培养培训的问题上，坚持长短期结合，既提出支持退休返聘且临床经验丰富的护士下沉一线，也提出鼓励高等院校增设健康和养老相关专业和课程。

此外，《指导意见》特别提出完善价格政策，公立医疗卫生机构为老年人等人群提供上门医疗服务，采取“医药服务价格﹢上门服务费”的方式收费。首都医科大学全科医学与继续教育学院院长吴浩提示，上门服务费的制定需综合考虑服务半径、人力成本、交通成本、供求关系等因素。定价过低容易挫伤服务积极性，也容易造成服务供不应求的情况；而定价过高，容易使上门服务成为特需服务，违背公益性的初衷。他建议，公立医疗卫生机构合理定价，由政府兜底特困老年人，给予差异化补助。

精准满足差异化服务需求

困难老年人是医养结合服务的重点人群。《指导意见》提出，支持有条件的医疗卫生机构为居家失能（含失智）、慢性病、高龄、残疾等行动不便或确有困难的老年人提供家庭病床、上门巡诊等居家医疗服务。“家庭医生是医疗卫生机构设置家庭病床、开展居家医疗服务等各项工作的重要基础。”国家卫生健康委卫生发展研究中心健康保障研究部郝晓宁研究员建议，各地贯彻落实《指导意见》时，可在基本公共卫生服务基础上，基于老年人差异化健康需求，设计个性化家庭医生签约服务包，进一步做实老年人家庭医生签约服务，提升老年人居家医疗服务可及性和获得感。

“我国老年人口规模庞大，区域之间、城乡之间、不同老年群体之间的差异大，推进医养结合必须因地制宜、因势利导。”黄石松建议，“在东部沿海经济相对发达地区、超大城市中心城区，老年人支付能力相对较强，医疗资源相对丰富，可更多采用市场化机制，使医疗机构和养老机构在签约模式下形成互惠互利的合作关系，将医养结合落地、落细、落实。在养老服务市场发育不成熟、医疗卫生条件较差的地区，则要强化地方政府的主导责任，夯实养老服务和老年健康服务体系的基础，为市场机制发挥作用创造有利条件。”

黄石松同时指出，实现医养结合高质量发展，既要鼓励社会力量办医，扩大增量；也要给公立医疗机构松绑，盘活存量。“二者不可偏废，过于强调任一方面，比如认为公立医疗机构无法从根本上、从体制上解决激励问题，或者认为社会办医难以落实责任、实现有效监管，均失之偏颇。只有全面地理解当前医养结合工作所面临的形势，辩证地把握医养结合工作所存在的难点、堵点，才能找到既治标又治本的策略。”

文：健康报记者 赵星月

编辑：于梦非

校对：马杨

审核：徐秉楠 闫龑