从土地规划角度看湛江城市发展

PART 1

城区面积扩大是城市化的必然结果
一个城市的发展，必然伴随着面积的扩大、人口的增加以及交通网络的完善。

回顾湛江的城市发展历史可以看到，湛江由一个海边的小渔村逐步发展成为广东省域副中心城市、现代化沿海经济带重要发展极、北部湾中心城市以及全国性综合交通枢纽等。

中心城区面积由几十平方公里扩大到突破150平方公里，根据湛江城市规划（2011-2022），中心城区陆域面积将达到225.79平方公里。

湛江的城市建设发展也随着经济发展而不断做出调整：

1、湛江初次城市规划（1955-1974）仅对霞山进行了规划，使得霞山形成了环形加放射状的城市交通空间格局；
2、第二次城市总体规划（1975-1985），赤坎和调顺岛列入规划范围内。上世纪80年代经济技术开发区的设立推动了城区的进一步扩张；
3、第三次城市规划（1986-2000）的城区范围包括了霞山、赤坎、开发区及坡头等区域，第四次城市总体规划将城市范围扩展到麻章、东海岛等区域。

随着跨越湛江湾的海湾大桥的建成，湛江的城市格局得到了进一步拓展，推动城市空间向拥湾发展。如今的湛江城区的范围已经不只是包括位于湛江湾西岸的主城区赤坎区、霞山区等区域，而是跨越湛江湾发展海湾东岸，位于东岸的海东新区则被定位为城市的次中心发展，湛江的城区形成了一湾两岸、拥湾发展的态势。

因而湛江市总体规划（2011-2020）提出了生态型海湾城市的目标，2021年政府工作报告进一步提出了建设现代化宜居生态海湾都市，围绕湛江湾组织整个城市空间布局已成为湛江城市空间发展的重要方向。

PART 2

建设用地指标是城市发展的命脉

土地是城市最重要的资源，但我们看到的土地跟我们可以利用的土地不太一样。土地有耕地、园地、林地、建设用地、交通用地等，其中对于城市发展来说最为紧要的是城镇用地、建设用地。

当一个城市发展受限，要么向原有建成区再要土地，这就是我们熟知的城市更新，改善城区形象、人居环境，主要是增加容积率，提高土地利用率和开发强度，由旧厂房、城中村更新为现代化的园区，参考旧大天然和南油旧改的案例。

要么就向近郊要土地，比如以前只有赤霞两地，中间的开发区还没有开发，这几年的城市化，整个开发区各地的高楼大厦拔地而起，开发了城市假日等小区。还比如海田路，由华盛新城、金海湾、帝景金岸一路向北开发到现在的飞鹏1期和2期。海田路从某个角度可以看到湛江城市化进程的缩影。

土地资源是稀缺的，土地并不是你想要就能要，想要多少就有多少。首先所有的城市能开发的土地，必须是国有建设用地，其他土地性质的土地你不能动。

以前很多沿海城市，选择填海造陆，一是手续简单，二是成本低，三是价值高，所以湛江也出现了很多填海造陆的项目，包括大部分的海滨大道以东的滩涂地。这几年，禁止了填海造陆的做法，所以更多地向周边的郊区要地。

这里面就涉及到建设用地指标和土地利用总体规划

• 建设用地指标

长期以来，我国人多地少、耕地资源不足的矛盾突出。尤其随着人口的持续增长，特别是城市化、工业化占用了大量耕地资源，一度影响到我国的粮食安全。为确保18亿亩耕地红线和国家主粮安全，国家对建设用地实行严格的指标控制。这是我国对建设用地实行指标管理的根本出发点。 所以，建设用地指标是在特定期限内国家对特定区域建设用地总规模进行的规模、数量控制的指标。

• 土地利用总体规划
  

土地利用总体规划是国家对土地利用宏观的、指导性的长期规划，其重要内容之一就是各项土地利用指标。在《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020）》中，即对土地利用指标进行了大致的界定，将耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、人均城镇工矿用地、新增建设占用耕地规模等纳入到了土地利用约束性指标。

看回湛江中心城区规划，可以看到湛江中心城区的边界，东至坡头海东快线，西至湛江大道。新增的建设用地主要集中在椹川大道以西，黎湛铁路以东的地区，随着机场的搬迁和北站规划的落地，这大片土地将得到大的发展。当然还有海东新区、调顺、麻章、海田北等。

这里的关键点在于新增建设用地指标，目前各地政府都在极力的争取这个指标，对于卖地、对于税收、对于城市发展等都至关重要。当然，上级政府会考虑到每个地方发展阶段的不同，综合全局，给出相对应的指标。

/湛江土地利用总体规划（2006-2020年）建设用地总规模是13.01万公顷，中心城区建设用地规模是1.16万公顷。

PART 3

土地出让金是财政收入的重要组成部分

我们再来回顾一下城市发展中涉及到土地的过程，当城市发展到一定阶段，发现城区土地不够用了，需要修编《xx市土地利用总体规划》，里面计划了规划期内城市可以利用的土地面积，城市的主要发展方向，最重要的是新增建设用地面积，报省厅审核，最后由国务院批准。

我们现阶段看到的土地出让，比如霞山湖光路沿线的地块。它必须经历由非建设用地转建设用地的过程，一个是土地性质的变更：由集体土地转为国有土地（征收补偿），一个是土地利用性质的变更：由可耕种的农用地土地转为建设用地（占补平衡）。在地级市规划确定后，各县区在经过当地的土地利用总体规划的修编，确定可以建设的土地，然后对该土地进行整理、前期开发、收储后纳入土地出让计划，最后进行招拍挂出让，开发商缴纳土地出让金和税费之后就可以进行房地产开发了。

有了土地规划，才有了建设用地，才可以出让土地，才有财政收入。目前财政收入来源在于土地出让金和税收，其中对于土地出让金的依赖程度越来越大。

2022年1月29日，国家财政部公布的2021年财政收支情况显示，2021年全年，国有土地使用权出让收入（简称“土地出让收入”）87051亿元，同比增长3.5%。

另外据贝壳研究院测算，在2020年我国8.4万亿元的土地出让金中，居住用地成交金额达6.1万亿元，土地出让金相对地方政府本级财政收入的比重达到84%。

湛江2021年总成交土地价款109.88亿元，一般公共预算收入为160.35亿元。

土地出让金是把双刃剑，对于地方财政来说具有很大的支撑作用，地方在推进当地GDP提升的同时，也容易患上“土地依赖症”。地方政府对于土地的依赖以及快速增长的地价，也成为了房价飞涨的助推器。如何摆脱土地的依赖，同时实现经济的稳定增长，改变现有的财政收入结构，成为每个地方政府不得不思考的难题。