中国已经全面进入高铁+轨道交通时代，而铁路是轨道交通线网规划编制和实施的关键因素。因为铁路长期以来由国铁集团自上而下封闭式管理和运营，因此“铁老大”成为不少城市轨道交通事业发展的最大难题。广州地铁集团在国内率先探索地铁与城际铁路运营一体化，在推动国家干线铁路、城际铁路、市域铁路和城市轨道交通“四网融合”上主动出击，为打造轨道上的城市群和都市圈奠定了基础。
一、广州地铁集团在行业内率先涉足城际铁路业务
广州是国内较早开通地铁的大都市，轨道交通建设运营经验丰富。广州地铁集团是国内轨道交通运营领军者，运营的轨道交通里程达857公里，除了本地地铁线网621公里、有轨电车22.1公里外，还包括城际铁路60.8公里，以及巴基斯坦拉合尔橙线、江西南昌地铁三号线、重庆地铁四号线二期、长沙地铁六号线、海南三亚有轨电车、东莞华为松山湖小火车、昆明长水国际机场旅客捷运系统等外地项目153.1公里。
从2019年筹备接管广清城际铁路运营管理业务开始，广州地铁集团组织开展关于粤港澳大湾区城际地铁一体化运营方面的研究工作和实践创新。广清城际由广东省独立投资建设，设计时速为200公里，全长约38公里，设置6座车站。线路为南北走向，自京广高铁和京广铁路的广州北站西侧并场设置城际广州北站，北向至清远市清远大道南侧的清远站。
广清城际铁路项目是首批省方主导建设和自主运营的城际铁路项目，也是率先正实现真正地方自主运营的城际铁路项目，具有示范意义。在广州地铁探索的基础上，其他省份有望跟进实施。根据国家铁路局2018年1月发布的《铁路运输企业准入许可实施细则》，从事铁路旅客、货物公共运输营业的，应当向国家铁路局提出申请，经审查合格取得铁路运输许可证。
为顺利取得城际铁路旅客运输资质并确保广清城际如期开通运营，广州地铁集团专门组建广东城际铁路运营有限公司，负责承接城际铁路的运营管理工作。2020年10月28日，国家铁路局官网更新铁路运输企业准入许可名录，广州地铁集团全资子公司广东城际铁路运营有限公司获得城际铁路旅客运输许可证。
广东城际运营公司是国内除中国国家铁路集团有限公司外，第三个获得城际铁路运营资质的企业。由于2017年获得资质的湖北城际铁路有限责任公司、广东广珠城际轨道交通有限责任公司采用委托运营的方式交由国铁集团子公司运营，其运营资质并未真正使用，广东城际运营公司将成为真正意义上第一个使用城际铁路运营资质的地方企业。
从广清城际开始起步，广州地铁集团规划独立运营珠三角城际铁路网。除了广清城际项目外，根据广州地铁集团与广东省铁投集团签订的《广东省城际铁路委托运输管理总体协议》，广东省铁投集团还将广东省控股的广州东环城际广州北至白云机场T2段、广肇城际广州南至佛山西（不含）段及珠三角城际轨道交通调度指挥中心等项目，按计划分阶段委托广州地铁进行运输管理。
二、广州地铁集团开启“地铁+城际”的轨道交通城铁时代
根据国家规划信息，“十四五”时期，我国将新增城际铁路和市域（郊）铁路运营里程3000公里，基本建成京津冀、长三角、粤港澳大湾区轨道交通网，新增城市轨道交通运营里程3000公里，提高轨道交通的连接性贯通性。本人将城际铁路和市域（郊）铁路统称为城铁，将城市轨道交通简称为城轨，城铁和城轨运营里程各新增3000公里，二者融合空间很大。
广州地铁集团围绕全面接管珠三角城际铁路项目运营工作的目标，积极探索地铁线网如何补强和完善与东莞、深圳等高品质轨道衔接通道。2025年之前，广州地铁集团将自主运营粤港澳大湾区内约700公里的城际铁路，构建城铁与地铁融合的骨架。预计2025-2030年，广州地铁将建成超过1500公里的“地铁+城际”轨道交通网，实现城铁网和地铁网深度融合，打造广州中心至佛山、东莞中心30分钟，至中山、珠海、清远中心60分钟的轨道经济生活通勤圈。
在大湾区城际铁路建设规划，以及广佛、穗莞、广深城市轨道交通互联互通规划的基础上，结合城市功能、城市群经济发展轴带的需求，按照都市圈结构一体化设计的原则，对广州都市圈“环+十字型”发展结构与深圳都市圈“三角形”放射结构进行整合调整，实现广州都市圈东向发展主轴与深圳北向发展主轴的贯通（跨线运营），推进广州都市圈和深圳都市圈区域快线网（城际网）与城市轨道交通网的深度融合。
在管理机制方面，广州地铁系统总结国内首条跨市地铁线路——广佛线规划建设合作经验，总结提炼形成了两市互联互通线路的规划协同机制、立项模式、投融资机制、建设机制、运营机制、附属资源开发机制、互联互通工作组织形式等七个环节管理规则。在此基础上，广州地铁与周边其他城市轨道交通企业对接，于2021年发起成立了“广佛莞中珠”5市企业联合项目工作组并在广州地铁集团联合办公，创新推动形成跨市轨道交通企业层面的协同工作机制，为政府决策提供有力的技术支撑。
在技术标准方面，广州地铁从多网融合、轨道一体、公交化运营的角度，对跨区域跨层级轨道互联互通、过轨运营，区域维修、维护、救援等设施资源共享、乘客一票通达和无障碍换乘衔接等存在的技术困难逐个破解。大湾区城铁地铁互联互通技术标准、运营管理模式、生产力设施布局和通道共享等通过系统研究，初步建立了互联互通地方标准和推动实施机制，为大湾区轨道交通一体化走出了一条新路。
三、广州地铁集团开启轨交引领城市发展的TOD时代
城市高质量发展离不开轨道交通的高质量发展，城铁网与地铁网在广州率先开始探索是因为这里有足够好的基础条件和开放包容的创新氛围。广州地铁集团聚焦城市轨道交通“一网运营”，深入探索构建轨道交通“四网融合”“多网融合”，推动实现轨道交通与其他交通方式融合协调发展，其成功经验值得其他城市学习借鉴。
一是聚焦钱从哪里来，解决基础设施建设的资金问题。从城市建设提速角度考虑，必须创新基础设施的投融资思路，拓展投融资渠道，更好地发挥市场作用，吸引社会资本参与轨道交通的建设运营。广州地铁以城区常住人口上千万的广州市为依托，并协同好周边城市共建大都市区和城市群，充分发挥为城市引流的战略功能，为行业平衡政府财政压力与城市高速发展需求探索新路。
二是聚焦工作怎么办，解决大都市通道一体化问题。从城市地位提升角度考虑，粤港澳大湾区建设是国家战略，广州地铁集团在落实《粤港澳大湾区（城际）铁路建设规划》时形成一套适用于大湾区轨道交通（含铁路）的规建管营一体化机制，推动以广州为核心枢纽的多制式线网融合快速发展。通过地铁与铁路枢纽、地面公交、慢行系统的“多网融合”，缩短接驳换乘距离，提升换乘便捷性。
三是聚焦人城一体，解决大都市区功能提升问题。从城市生活提速和宜居性提升角度考虑。切实考虑从轨道交通服务到城市综合服务的转型，利用好交通综合枢纽站点建设及周边土地协同开发机制，探索TOD导向的城市片区综合开发模式，助力城市更新，推动站城产一体开发。结合城市基础设施社区化，积极配合推进“站城融合”。全面梳理车站出入口设置现状，研究优化与周边建筑的衔接。
四是聚焦产城融合，解决轨道赋能产业发展问题。从城市经济提速和新产业新业态导入角度考虑，轨道交通具有为产业发展开路保障的职能。广州地铁通过整合子公司资源，会同产业联盟上下游供应商、与同城国企协同助力，使聚集各方资源打造的千亿级轨道交通产业，成为广州经济转型升级的新增点和新支柱。同时，地铁站周边集聚的商务楼宇具有“基础条件好、整合需求大、商业价值高”的特点，为打造楼宇总部经济集聚区提供了新动力。
（本文作者系浙江省国土空间规划学会城市综合开发专委会秘书长，研究员，历史社会学博士）
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