城市更新项目的自平衡，为何这么难？

|城市更新专题研究系列·30·睿诚研究院|

文|罗乾波

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简况

7月12日下午，睿诚研究院团队走访了湖南湘之说律师事务所，双方主要就城市更新项目的资金运作、投融资方式、社会资本进入模式和片区开发与城市更新的比较等具体实务性问题进行了充分交流和沟通。

过程中，湖南湘之说律师事务所主任袁维民先生，主要介绍了律所的主要历程、业务模块和经典案例等，让睿诚团队吸纳了很多有益的想法，也将帮助睿诚研究院在城市更新领域的研究和实操服务中能提出更多有价值的思路和模式。

|湘之说律师事务所主任袁维民先生|

也非常感谢袁主任及其骨干团队的真诚分享。

02

思考

本次交流中，我们双方探讨的细部问题很多，其实可归结为一个核心问题——城市更新片区类项目如何有效实现自平衡？

据袁主任介绍，湘之说律所在PPP、生态治理、片区开发等领域服务了众多的项目，对片区开发等有十分深厚的理解，他的众多来自于实操的独特专业观点对我们颇有启发，对城市更新项目的实践也很有借鉴意义。

比如，片区开发与城市更新各有优势、特点和自己的问题，需要遵循政策的精神去设计合理的模式、搭建系统的资源等，方能有效解决各自的问题等等。

我们非常认同袁主任的观点，也碰撞出了一些新的思考。

对于城市更新片区类项目如何实现自平衡这一问题，这是当下国内城市更新项目推进中一个比较普遍的课题，各地、各领域和不同专业都在积极探索，业内也不断总结和提出了许多比较通行的模式，如单一项目平衡、片区内整体平衡和跨片区组合平衡等。

睿诚研究院认为，城市更新片区类项目的自平衡，需要建立一个科学的财务投资分析模型，我们将其称为“RDO”模型，其中的主要逻辑有：

1、更新逻辑（Renew）：即此类项目必须依照国家和地方政府的总体要求来开展绝体改造，这是底层结构

2、开发逻辑(Develop)：不是传统地产和单一产业园等之类的狭义概念，其含义更为广义，因其包容的要素很多，可能叫系统性项目开发更加合适。同时，其中核心驱动就是资金运作的体系，即算账的逻辑，投入多少、怎么投入、收入多少、怎么收入、怎么滚动、静动态资金流入流出等等。

3、运营逻辑（Operation）：国家明确规定城市更新项目必须长周期考虑和做到可持续发展，也就是运营的逻辑的意思。

上述三层逻辑，如果从时间上划分，可简单界定为前期、中期和后期的模式，也类似于地产项目的前期规划和战略设计阶段、中期建设实施阶段，后期的管理和运营阶段。

这样的划分，可能更容易理解。

实际上，这个问题必须要回归到财务层面的投入产出的经济分析范畴，国内所讲的城市更新项目的自平衡，更多是一个财务管理概念，操作中所有的考虑都必须投入和产出这一天平中搭建起合理的资源来调节太平的倾斜度，最后达到二者平衡的管理目标。

但现实的困惑是，城市更新项目基本为周期长、投入大、尤其实在收益方面尚无清晰或标准的支撑，因而导致此类的自平衡遭遇很大的挑战，而让众多的城更操作人忧心忡忡和绞尽脑汁。

此问题的主要表现就是，投入资金量很大，收益不足以弥补，因而产生较大缺口，而致使这一天平失衡，让城市更新项目的自平衡成为了一个相对遥远的目标。

政府和产业界等，还是因为城市更新是一个较新的事务，没有成熟的理论和实操模式来结构这一问题，只能从过往的相似的模式中寻找答案和方法，比如，业内为了解决这些问题，PPP模式、“投资人+EPC模式”、BOT模式等，以前在不同特殊领域行之有效方法都被拿来和逐步导入到城市更新项目中，然而，由于城市更新的要下和逻辑发生了很大的变化，原来的这些手法只能解决部分城市更新项目的问题，特别是那些公益性属性较强的项目，而在片区类更综合多元的项目就会失灵。

例如：

重庆市九龙坡区2020年城市有机更新老旧小区改造项目，项目总投资37180万元，该项目采取PPP模式运作，项目建设期1年，运营期10年，项目资本金占总额的20%，由政府出资代表渝隆集团和社会资本按20%:80%比例出资成立项目公司，剩余资金约3.2亿元由项目公司负责筹集。

整体来观察，过去其他领域项目的操作模式，仅能解决局部问题，难以支撑和化解全局的问题。就像《天龙八部》中段誉的六脉神剑，时灵时不灵，目前让业内很多人既爱又恨。

在顶层设计上，政府为了解决此问题，对城市更新项目的投融资模式上和项目财务的实现上分别出台了一些扶持和优惠类政策，希望能够弥补收益上的不足，而促进项目在自平衡上能够接近目标。

但，面对全国各地众多的不同类别和性质的项目，其中的问题就会更加复杂，在政策性资源和市场性资源呈现出千帆竞渡的竞争态势中，一城一地的某一项目犹如红海中的一叶小舟，驶向自平衡彼岸的航道、模式和路径千差万别。

另外，再从城市更新项目的重要实施主体——城投公司的角度来简单分析下，依据相关政策的内容，业内的一个共识是：

总体来看，城投参与城市更新的收益可以分为两大部分：

其一，主要是一级开发的收益，即实施范围内的经营性用地（包括商住、工业仓储和科教等用地）土地出让收入实现后的合规路径的返还。

其二，则是获取二级开发和土地增值的收益，包括城市基础设施和公共服务设施的运营收入；社区配套的商业、物业管理、广告、停车、充电桩等经营性收入；涉及产业导入的入驻企业租赁厂房收入以及相关附加收入；土地二级开发收入，包括通过提高容积率、改变土地性质、三是提升住宅和物业品质以增加土地价值、将不可自由交易的“小产权”改变为能够自由交易的“大产权”等方式获得的收益。

此处仅举例城投公司的收益模式，旨在表明城投公司在收益方面的约束日益加强，而且城投公司也面临后期长期运营的压力，不再像昔日PPP等类项目那样轻松了，虽然第二块提到了一些运营方面的收入，在拆除面积不超过20%和拆建比不大于2等指标约束下，这种回报模式有三个主要问题，一是路长且影响实现的变量较多，二是隐性债务的约束大，三是租金等三级收益效率不高。

因此，从这个角度来看，作为当前城市更新项目的核心实施主体的城投公司，此类城投平台首当其冲，所以让那些想纯粹市场化的项目更加难以达成目标。

大湾区一带项目，原来基本都是房地产开发模式，去年被政府叫停后，当下很多项目的进度很慢，这也是市场化城市更新项目自平衡的一个调整，广深等地的路径和方式，在全国一盘棋的环境里，也难以做到独善其身和偷着乐。

阐述这些现象，主要是想表达城市更新片区类项目的有效自平衡，在目前的环境内，对大家来讲都是一个难点和赌点，需要正经产企研等界人士，去不断思考和打磨，并结合各地市场的实践，来逐步形成有效的科学体系和方法。

这也是我们和湘之说团队交流的重要成果和共识。

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结语

有感于湖南湘之说律师所和袁主任的毫无保留的专业分享和亲切交流，睿诚研究院团队也吸收了许多的思想和智慧，并结合我们自己在长沙两安用地和城市更新领域的实操和研究等，提出了一些粗浅观点，以供各位领导或朋友交流和指正。

我们始终坚信：

随着国内城市更新产业的不断发展，在政策、商业、市场等方面，必能在不长的时间里形成自己的方式方法和模式，而大大推动中国城市的持续进化和繁荣。

本次的交流，于国内城市更新的大趋势和周期中，仅为长沙区域内比较典型的法律和商业咨询两大专业的一次联合思考，也是湖湘不同专业力量的一次共振和交融，也将推动城市更新的有效发展。

湖湘智慧，必不缺席；

睿诚价值，达人达己！

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